Запропоновані зміни до пункту 18 Перехідних положень Конституції не передбачають зміни статусу регіонів і не означають федералізацію держави – народні депутати та міжнародні експерти

WATCH IN ENGLISH

Київ, 28 серпня 2015 року  – Запропоновані зміни до пункту 18 Перехідних положень Конституції не передбачають зміни статусу регіонів і не означають федералізацію держави, а лише передачу окремих повноважень у компетенцію місцевого самоврядування. Конституційна реформа також жодним чином не легалізує так звані «ЛНР-ДНР», – заявили експерти під час обговорення майбутніх змін до Конституції в Українському кризовому медіа-центрі.

«Цей пункт – це дуже серйозна дипломатична перемога України, тому що ми від поняття суб’єктності, якої вимагав від нас Кремль, перейшли до поняття об’єктності: наразі немає іншої сторони, яка називається «Лугандон» чи ще якось, – заявив Юрій Ганущак, член Конституційної комісії, експерт Реанімаційного пакету реформ. – Україна залишається унітарною, оскільки немає якихось інших джерел творення норм – законодавчих чи інших, рішення на рівні держави приймають ті органи влади, що знаходяться у Києві». Він наголосив на тому, що мова йде про здійснення місцевого самоврядування – не про зміну статусу. «Це означає, що нема розширення повноважень чи звуження повноважень місцевого самоврядування – є інший спосіб реалізації цих повноважень», – пояснив експерт. Особливість здійснення місцевого самоврядування саме у Донецькій та Луганській областях полягає у тому, що там не існувало традиції сильного місцевого самоврядування на зразок Магдебурзького права – місцеве самоврядування є слабким: не приймати самостійні рішення і брати на себе відповідальність. У зв’язку з цим, ті інститути розвинутого місцевого самоврядування, що будуть діяти у інших регіонах України, там виявляться нежиттєздатними. Крім того, це прикордонні з РФ території, тому, зважаючи на наявну суспільно-політичну ситуацію, на місцеве самоврядування там може здійснюватися шалений тиск з боку проросійських сил, відтак дуже імовірно, що органи місцевого самоврядування часто прийматимуть рішення, що не відповідають Конституції та законам України. Зважаючи на це, для цих територій діятиме окремий порядок здійснення місцевого самоврядування. «На тих територіях, де неможливо забезпечити інформаційну безпеку, префект повинен погоджувати проекти рішень органів місцевого самоврядування наперед, до того, як вони прийняті, у той час як на інших територіях України це система апостеріорі – тобто він контролює ці акти, і, якщо вважає, що вони не відповідають закону – відхиляє їх», – пояснив Юрій Ганущак.

Юрій Ганущак та Сергій Головатий, екс-міністр юстиції України, наголосили, що органи місцевого самоврядування прийматимуть самостійні рішення лише у чітко визначених сферах, переданих до їхньої компетенції – тих, що безпосередньо забезпечують життєдіяльність регіону (інфраструктура, податки, місцеві збори, середня освіта, земельні питання), проте всі питання державної політики входитимуть до компетенції виключно центральних органів влади. Саме з цієї причини, зазначив Сергій Головатий, МЗС Росії на переговорах у Берліні вимагав внесення змін до запропонованих формулювань змін до Конституції, що передбачили б створення «народної міліції», особливий порядок призначення прокурорів і судів, і прокуратури, укладення угод між Кабміном та окремими районами тощо. Проте європейські та американські партнери погодилися із наявними формулюваннями, відтак Україна і формально виконує вимоги Мінських домовленостей щодо внесення змін до Конституції, і, у той же час, уникає будь-якої легалізації самопроголошених республік, пояснив Юрій Ключковський, член Конституційної групи. Він підкреслив, що про жодну легалізацію так званих республік, як і набуття ними якогось статусу, не йде мова, оскільки значення документу випливає безпосередньо з тексту. «Коли ми говоримо про легалізацію чогось, то те «щось» має бути у тексті акта, який легалізується. Якщо те «щось» у тексті акта не згадане, тоді висновок один: нічого не легалізується», – пояснив він. Власне у запропонованих формулюваннях відсутня назва «ЛНР-ДНР». З тієї ж причини не йде мова про зміну статусу. «Статус адміністративно-територіальної одиниці може бути, регіони можуть мати за Конституцією різний статус (як Київ, Севастополь), але слово «статус» вживається у тексті», – підкреслив експерт. Оскільки йдеться про «особливості здійснення самоврядування в окремих районах», ні про яку зміну статусу, відповідно, не йде мова.

Експерти з європейських інституцій, присутні на зустрічі, підтвердили, що у проекті, з яким вони ознайомились, однозначно йде мова саме про децентралізацію при збереженні унітарності української держави, а не федералізацію. «У цьому тексті йде мова про особливість самоврядування в окремих районах: самоврядування, стосунки між префектом та місцевою радою проводяться інакше, ніж в інших регіонах України. Положення говорить про самоуправління, і тільки такі повноваження можуть надаватися цим органам. Це означає, що їм не можуть бути надані повноваження щодо зовнішньої політики – це у компетенції центральної влади. Власне, це положення виключає будь-яку федералізацію», – заявив Томас Маркерт, секретар Венеціанської комісії, голова делегації Ради Європи. «Саме положення ризиків не створює і дає простір Верховній Раді для маневрів. Воно не суперечить Конституції, зокрема і у тому, що Україна – унітарна держава. Буде шкода, якщо ці положення будуть використані як привід для блокування реформ, які так важливі для майбутнього України», – додав Томас Маркерт.

«Ми не просимо Україну дотримуватися мінських угод. Реформа Конституції України – це рішення українців», – наголосив Радник Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи Алан Делькамп. «Це демократична можливість для людей приймати рішення, виходячи з особливостей регіонів, це дає можливість врахувати відмінності регіонів, і рішення будуть під контролем громадськості більшою мірою, ніж до внесення цих змін», – зазначив він.

У той же час, до наявного проекту змін є певні зауваження. Анатолій Ткачук, екс-заступник Міністра регіонального розвитку та будівництва України, та Ігор Коліушко, головний експерт Конституційної групи Реанімаційного пакету реформ, звернули увагу на те, що нововведення щодо місцевого самоврядування нелогічно викладати у Перехідних положеннях. «З юридичної точки зору цей 18-й пункт некоректний: він має бути частиною основного тіла Конституції», – заявив Ігор Коліушко. Внесення у цей розділ положення про те, що особливості окремих районів регулюються окремим законом, не зовсім правильне, оскільки цей запис, як підкреслив Анатолій Ткачук, «не випливає з тіла Конституції». У зв’язку з цим залишається ризик, що після прийняття відповідного закону Конституційний Суд визнає його таким, що не відповідає Конституції. Крім того, Ігор Коліушко зазначив, що необхідна примітка про те, що Україна не може забезпечити дотримання цього пункту і відповідного закону на окупованих територіях.
Микола Козюбра, екс-суддя Конституційного Суду України, висловив думку про те, що, зважаючи на величезні проблеми у Луганській і Донецькій областях, є певний сумнів, що ці регіони, що не мають досвіду місцевого самоврядування, зможуть відповісти на існуючі виклики. Крім того, на його думку, для вирішення даного питання можна було б вирішити шляхом прийняття окремого закону, не вдаючись до конституційної реформи, і «не давати приводу для різних інсинуацій». «Стурбованість громадськості пояснюється тим, що процес обговорення, на жаль, не був прозорим. Обговорення, які проходять у робочих групах не завжди доносяться до відома громадськості», – наголосив він.

Попри наявні зауваження, більшість присутніх експертів визнали, що вважають реформу необхідною для України. Частина з них – за умови, що існуючі у проекті змін недоліки будуть виправлені, а сам процес відбуватиметься відкрито і прозоро.

Нагадаємо, що у більшості країн-членів Ради Європи діє Європейська хартія про місцеве самоврядування, що передбачає децентралізацію влади і застосування принципу субсидіарності (вирішення конкретних проблем на найближчому до повсякденних потреб людей щаблі влади). Вищі адміністративні органи повинні вирішувати конкретні проблеми лише у випадку, якщо їхнє вирішення силами місцевих адміністрацій є неефективним або неможливим. Під час брифінгу експерти посилалися на успішне запровадження цієї моделі у таких країнах як Франція та Польща.