Киев, 28 августа 2015 – Предлагаемые изменения к пункту 18 Переходных положений Конституции не предусматривают изменения статуса регионов и не означают федерализации государства, а лишь передачу отдельных полномочий в компетенцию местного самоуправления. Конституционная реформа никоим образом не легализует так называемые «ЛНР-ДНР», – заявили эксперты во время обсуждения будущих изменений в Конституцию в Украинском кризисном медиа-центре.
«Этот пункт – это очень серьезная дипломатическая победа Украины, потому что мы от понятия субъектности, которой требовал от нас Кремль, перешли к понятию обьектности: сейчас нет другой стороны, которая называется «Лугандон» или еще как-то, – заявил Юрий Ганущак, член Конституционной комиссии, эксперт реанимационное пакета реформ. – Украина остается унитарным государством, поскольку нет каких-то других источников создания норм – законодательных или иных: решения на уровне государства принимают те органы власти, которые находятся в Киеве ». Он отметил, что речь идет об осуществлении местного самоуправления – не про смену статуса. «Это означает, что нет расширения полномочий или сужения полномочий местного самоуправления, а другой способ реализации этих полномочий», – объяснил эксперт. Особенность осуществления местного самоуправления именно в Донецкой и Луганской областях заключается в том, что там не было традиции сильного местного самоуправления, подобного Магдебургскому праву – местное самоуправление является слабым, не умеет принимать самостоятельные решения и брать на себя ответственность. В связи с этим, те институты развитого местного самоуправления, которые подходят для других регионов Украины, там окажутся нежизнеспособными. Кроме того, это приграничные с РФ территории, поэтому, учитывая нынешнюю общественно-политическую ситуацию, на местное самоуправление там может осуществляться огромное давление со стороны пророссийских сил, и, соответственно, очень вероятно, что органы местного самоуправления часто будут принимать решения, не соответствующие Конституции и законам Украины. В связи с такими обстоятельствами, для этих территорий будет действовать особый порядок осуществления местного самоуправления. «На тех территориях, где невозможно обеспечить информационную безопасность, префект должен согласовывать проекты решений органов местного самоуправления заранее, до того, как они приняты, в то время как на других территориях Украины это система апостериори – то есть он контролирует эти акты, и, если считает, что они не соответствуют закону – отклоняет их », – объяснил Юрий Ганущак.
Юрий Ганущак и Сергей Головатый, экс-министр юстиции Украины, отметили, что органы местного самоуправления смогут принимать самостоятельные решения только в строго определенных сферах, переданных в их компетенцию – тех, что непосредственно обеспечивают жизнедеятельность региона (инфраструктура, налоги, местные сборы, среднее образование, земельные вопросы), однако все вопросы государственной политики входить в компетенцию исключительно центральных органов власти. Именно по этой причине, отметил Сергей Головатый, МИД России на переговорах в Берлине требовал внесения изменений в предложенных формулировок изменений в Конституцию, предусмотрели бы создание «народной милиции», особый порядок назначения прокуроров и судов, и прокуратуры, заключения соглашений между Кабмином и отдельными районами и т.д. Европейские и американские партнеры согласились с такими формулировками, соответственно, Украина и формально выполняет условия Минских соглашений насчет внесения изменений в Конституцию, и, в то же время, избегает какой-либо легализации самопровозглашенных республик, объяснил Юрий Ключковский, член Конституционной группы. Он подчеркнул, что не идет речь ни о какой легализации республик и предоставлении им какого-либо особого статуса, поскольку значение документа следует непосредственно из формулировок в тексте. «Когда мы говорим о легализации чего-то, то это «что-то» должно присутствовать в тексте акта, который легализуется. Если это «что-то» в тексте акта не упоминается, тогда вывод один: ничего не легализуется», – объяснил он. Собственно в предложенных формулировках отсутствует название «ЛНР-ДНР». По этой же причине не идет речь об изменении статуса отдельных районов Луганской и Донецкой областей. «Статус административно-территориальной единицы может быть, регионы могут иметь по Конституции разный статус (как Киев, Севастополь), но слово «статус» в этом случае употребляется в тексте», – подчеркнул эксперт. Поскольку речь идет об «особенностях осуществления самоуправления в отдельных районах», ни о каком изменении статуса, соответственно, речь не идет.
Эксперты из европейских институций, присутствующие на встрече, подтвердили, что в проекте, с которым они ознакомились, однозначно идет речь именно о децентрализации при сохранении унитарности Украинского государства, а не федерализации. «В этом тексте говорится об особенностях самоуправления в отдельных районах: самоуправление, отношения между префектом и местным советом организованы иначе, чем в других регионах Украины. В положении идет речь о самоуправлении, и только такие полномочия могут предоставляться этим органам. Это означает, что им не могут быть предоставлены полномочия по внешней политике – это в компетенции центральной власти. Собственно, это положение исключает любую федерализации», – заявил Томас Маркерт, секретарь Венецианской комиссии, глава делегации Совета Европы. «Само положение рисков не создает и дает Верховной Раде пространство для маневров. Оно не противоречит Конституции, в том числе и в том, что Украина – унитарное государство. Будет жаль, если эти положения будут использованы как повод для блокирования реформ, которые так важны для будущего Украины», – добавил Томас Маркерт.
«Мы не просим Украину соблюдать Минские соглашения. Реформа Конституции Украины – это решение украинцев», – подчеркнул Советник Конгресса местных и региональных властей Совета Европы Алан Делькамп. «Это демократическая возможность для людей принимать решения, исходя из особенностей регионов, это дает возможность учесть различия регионов, и решения будут под контролем общественности в большей степени, чем до внесения этих изменений», – отметил он.
В то же время, к проекту изменений в его нынешней редакции есть определенные замечания. Анатолий Ткачук, экс-заместитель Министра регионального развития и строительства Украины, и Игорь Колиушко, главный эксперт Конституционной группы реанимационного пакета реформ, обратили внимание на то, что нововведение насчет местного самоуправления нелогично включать в Переходные положения. «С юридической точки зрения этот 18-й пункт некорректен: он должен быть частью основного тела Конституции», – заявил Игорь Колиушко. Внесение в этот раздел положения о том, что особенности отдельных районов регулируются отдельным законом, не совсем верно, поскольку эту запись, как подчеркнул Анатолий Ткачук, «не вытекает из тела Конституции». В связи с этим остается риск, что после принятия соответствующего закона Конституционный Суд признает его таким, что не соответствует Конституции. Кроме того, отметил Игорь Колиушко, необходимо примечание о том, что Украина не может обеспечить соблюдение этого пункта и соответствующего закона на оккупированных территориях.
Николай Козюбра, экс-судья Конституционного Суда Украины, высказал мнение о том, что, учитывая огромные проблемы в Луганской и Донецкой областях, есть определенные сомнения насчет того, что эти регионы, не имеющие опыта местного самоуправления, смогут ответить на существующие вызовы. Кроме того, по его мнению, этот вопрос можно было бы решить путем принятия отдельного закона, не прибегая к конституционной реформе, и «не давать повода для различных инсинуаций». «Обеспокоенность общественности объясняется тем, что процесс обсуждения, к сожалению, не был прозрачным. Общественность не всегда осведомляют о тех обсуждениях, которые проходят в рабочих группах», – подчеркнул он.
Несмотря на упомянутые замечания, большинство присутствующих экспертов признали, что считают реформу необходимой для Украины. Часть из них – при условии, что существующие в проекте изменений недостатки будут исправлены, а сам процесс будет происходить открыто и прозрачно.
Напомим, что в большинстве стран-членов Совета Европы действует Европейская хартия о местном самоуправленнии, которая предполагает децентрализацию власти и применение принципа субсидиарности (решение конкретных проблем на уровне власти, который ближе всего к ежедневным потребностям общества). Высшие административные органы принимают участие в решении конкретных проблем на местах только в тех случаях, когда эти проблемы невозможно или неэффективно решать силами местных администраций. Во время брифинга эксперты приводили в пример успешную реализацию этой модели в таких странах как Франция и Польша.
