Децентралізація передбачає право на помилку – польські реформатори

WATCH IN ENGLISH

Київ, 10 листопада 2014 року – Доля реформи децентралізації в Україні залежить від двох чинників – чи вдасться провести реформу до наступних місцевих виборів та чи відбудеться консолідація громад. Таку думку висловив Марцін Свєнціцький, голова групи польських експертів-радників із питань реформи самоврядування та децентралізації в Україні, під час круглого столу в Українському кризовому медіа-центрі , який пройшов у рамках Урядової ініціативи Децентралізації влади та Медіа-центру реформ за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

«Польські реформи – і децентралізація, і економічні – були вдалими, адже за кожну з них відповідала окрема людина – не політик, а експерт. Лешек Бальцерович – за економічну, а Єжи Регульський на посаді уповноваженого уряду з питань адміністративної реформи – за децентралізацію. І в них була синергія з урядом, парламентом та громадською думкою. Потенціал такої синергії в Україні існує, що дозволяє нам оптимістично оцінювати перспективи цієї реформи», – додав він.

Польські експерти закликають українську владу не зволікати із початком децентралізації, навіть якщо вона не вирішить одразу всього комплексу проблем, «бо інакше ми ніколи не дізнаємося про помилки». «У Польщі ми не чекали, поки знатимемо все. Якби наша реформа сталася на 5 років пізніше, вона не була б такою вдалою… Із передачею відповідальності на місця ми також передаємо право на помилки», – пояснює Анджей Поравскі, директор Бюро Асоціації польських міст. «Щоб вміти плавати, треба плавати. Так само – щоб провести реформу, її треба розпочати», – погоджується Анатолій Ткачук, голова Стратегічної дорадчої групи з питань децентралізації.

Експерти наголосили, що внаслідок об’єднання в Україні відбудеться інтеграція менших сіл у повноцінні дієздатні громади. Наприклад, у Польщі села з населенням біля 500 осіб мають свої сільради з дрібнішими повноваженнями, але ширші повноваження реалізуються на рівні гміни (громади). Однак Марцін Свєнціцький висловив сумнів, що консолідація адміністративно-територіальних громад в Україні може відбутися на добровільних засадах в рамках Закону про «Про об’єднання територіальних громад». «Польський досвід свідчить, що широкого добровільного об’єднання не буде. Для реформи адміністративно-територіального устрою потрібна політична відвага», – зауважив він.

Говорячи про бюджетний аспект децентралізації,  професор, радник Голови Верховної Контрольної Палати Республіки Польща, заступник міністра фінансів із питань фінансів органів самоврядування в уряді Лєшека Бальцеровича, Войцеєх Місьонг наголосив, що новій місцевій владі важливо працювати із новим бюджетом, за який вона несе відповідальність. «Якщо нова влада розпоряджається старим бюджетом – це технічна, але суттєва проблема. Якщо бюджет нав’язаний ззовні – не вже не справжнє самоврядування… Грошей все одно завжди не вистачатиме. Головне – повірити, що громади можуть самостійно ними розпоряджатися і не дозволити панувати міністерствам над самоврядуванням».

Польські експерти очікують складнощів в Україні на етапі розподілу коштів між трьома рівнями місцевого самоврядування. «У Польщі 75% усіх децентралізованих коштів витрачають громади, і лише 25% – райони та області. Це стало можливим, адже перший етап реформи у Польщі проходив в умовах комфорту, фактично «з нуля». В Україні це неможливо – коли вже є три сформовані рівні самоврядування, буде конкуренція за гроші», – зазначив Анджей Поравскі.

Польські експерти також наголосили на важливості чіткого розподілу повноважень на місцях між державою та трьома рівнями місцевої влади. «У Польщі ми переглянули біля 100 галузевих законів, щоб розподілити повноваження – від затвердження шкільних підручників чи ремонту доріг до призову на військову службу» – зазначив Марцін Свєнціцький.

Польські фахівці розповіли про полеміку, яка досі триває між представниками державної влади та місцевого самоврядування у Польщі щодо певних повноважень – наприклад, так званої «картки вчителя» чи норм щодо паркінгів, які наразі перебувають у компетенції уряду. Зі слів Марціна Свєнціцького, у Польщі досі існує надмірна централізація певних норм. Зокрема, міністерство освіти централізовано опікується рівнем заробітної плати чи кар’єрним просуванням вчителів, що ускладнює оцінку якості освітніх послуг на місцях. Проте, зі слів Маркіяна Желяка, координатора польсько-української робочої групи з питань реформи децентралізації , у Польщі діє презумпція повноважень громади, тобто у випадках, непередбачених законодавством, те чи інше питання підпадає саме під компетенцію найнижчої ланки.

Із таким підходом погоджується Павло Козирєв, міський голова міста Українка, – «Потрібно максимально наблизити вирішення проблем до рівня людей, які ці проблеми відчувають, тобто громад. Проблеми можуть спокійно поточно вирішуватись на місцях громадою, замість того, щоб накопичуватись і вибухати на рівні держави. Крім того, у громаді можна швидше, ніж у державі вигнати тих, хто не справляється із своїми функціями».

Окрему увагу учасники дискусії приділили ролі децентралізації у вирівнюванні економічного розвитку та реструктуризації великої промисловості у Польщі на початку 1990-х рр.. Зі слів експертів, Польща зазнала схожих із Україною викликів після розпаду СРСР у зв’язку з переорієнтацією експорту з радянського ринку збуту на європейський. Експерти погодилися, що відновлення старопромислових регіонів стало можливим завдяки співпраці державної влади та місцевого самоврядування. Якщо реструктуризація економіки була завданням уряду, то розвиток малого і середнього бізнесу на місцях – відповідальність місцевої влади. Для залучення інвестицій місцева влада забезпечувала необхідну інфраструктуру, мала податкові повноваження та пільги щодо комунальних платежів, право комуналізації підприємств тощо. За словами експертів, внаслідок ефективного місцевого розвитку після 1990-х рр.. Польща збільшила частку високотехнологічного експорту.

«Важливо усвідомити, що йдеться про децентралізацію проблем, а не прибутків», – наголосив Анджей Поравскі, пояснюючи, що місцева влада перебирає значну частку відповідальності за місцевий економічний розвиток.

Згідно польської моделі, унаслідок реформи, місцеве самоврядування має стати справжнім господарем на своїй території, з мінімальним втручанням з боку держави на рівні контролюючих функцій. На думку експертів, громадянин має жити у простому правовому полі, адже двовладдя – це дискомфорт. «Сільський голова має бути у певному сенсі рівнозначний президенту. Бо останній не має втручатися, скажімо, у питання, коли в селі розпочати опалювальний сезон – це вирішує голова» – погоджується Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій.

Маркіян Желяк також проілюстрував розмежування повноважень між державною владою та самоврядуванням у Польщі: «Коли українські мери у Польщі питають бургомістрів, як часто їх  викликає до себе маршалек, ті відповідають – ніколи. Як же ви тоді працюєте? – Згідно закону та інтересів виборців».

Утім, держава зберігає за собою право кризового втручання у випадках, коли орган місцевого самоврядування не виконує свої функції. Експерти пригадали біля 20 випадків введення кризового управління за весь період дії децентралізованої моделі влади у Польщі.

На завершення обговорення і польські, і українські експерти наголосили, що ключовим суб’єктом місцевого самоврядування є громада, а органи самоврядування на рівні району та області  – вже похідні від цього найменшого, але найважливішого рівня.

У круглому столі взяли участь:

Група польських експертів-радників із питань реформи самоврядування та децентралізації в Україні:

  • Марцін Свєнціцький, голова групи польських експертів-радників із питань реформи самоврядування та децентралізації в Україні, депутат Сейму, колишній мер Варшави
  • Войцеєх Місьонг, професор, радник Голови Верховної Контрольної Палати Республіки Польща, заступник міністра фінансів із питань фінансів органів самоврядування в уряді Лєшека Бальцеровича
  • Анджей Поравскі, директор Бюро Асоціації польських міст
  • Гжегож Кубальскі, експерт Асоціації польських повітів
  • Маркіян Желяк, координатор польсько-української робочої групи з питань реформи децентралізації

З української сторони:

  • Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій
  • Павло Козирєв, міський голова міста Українка
  • Анатолій Ткачук, голова Стратегічної дорадчої групи з питань децентралізації

Круглий стіл був проведений у рамках Урядової ініціативи «Децентралізація влади» та Медіа-центру реформ (проект Міжнародного фонду «Відродження»).