Антон Хімʼяк, аналітик Групи з аналізу гібридних загроз УКМЦ
18 березня на Раді міністрів закордонних справ ЄС було ухвалено рішення щодо виділення додаткових 5 мільярдів євро на військову підтримку України. Ця сума зарезервована для потреб оборони України у форматі спеціального Фонду допомоги Україні в рамках Європейського фонду миру ЄФМ.
З 2022 року ЄС надає Києву військову допомогу через ЄФМ. Діяльність фонду також спрямована на компенсацію витрат країнам-членам за надану Україні зброю. Втім в роботі ЄФМ час від-часу виникали пробуксування. По-перше, фінансування надавалось через транші, які могли заблокувати окремі держави-члени. Особливо часто цим правом користувалась Угорщина, яка під різними аргументами відмовлялась схвалювати поповнення ЄФМ. По-друге, серед західноєвропейських країн до останнього часу точились дискусії щодо доцільності закупівель ОВТ по-за межами ЄС, що також сповільнювало надходження військової допомоги Україні.
Зрештою, спільна європейська військова допомога не змогла впоратись із зобов’язаннями на 2023 рік. Зокрема це проявилось на прикладі історії з мільйоном артилерійських боєприпасів, з яких до кінця 2023 року було надано лише близько третини від заявленого обсягу.
Отож дана стаття має на меті проаналізувати ефективність Європейського фонду миру у зміцненні обороноздатності України та європейської безпеки протягом двох років широкомасштабної агресії РФ. Також ми спробуємо визначити сфери для вдосконалення та надати рекомендації щодо вдосконалення системи підтримки.
В чому полягає роль Європейського фонду миру?
Європейський фонд миру — це позабюджетний механізм фінансування військових та оборонних потреб ЄС в рамках Спільної зовнішньої політики та політики безпеки (Common Foreign and Security Policy). Фонд наповнюється окремо від бюджету ЄС, а сума коштів, яку кожна країна виділяє для його наповнення, визначається річним лімітом. Таким чином в рамках середньострокового бюджетного планування встановлюється скільки коштів необхідно буде витратити і скільки держави зможуть витратити на впровадження CFSP.
До 24 лютого 2022 більшість витрат, що фінансувались фондом спрямовувались в країни Африки та Близького Сходу. В основному це були витрати на кібербезпеку, медичну сферу та інше нелетальне обладнання, що мало на меті підвищити безпекову спроможність третіх країн. Для прикладу, фінансування за програмами EPF отримували збройні сили Молдови, Боснії та Герцеговини, Йорданії, Мозамбіку. 600 млн. євро було виділено на загальну програму підтримки Африканського союзу в 2022-2024 роках.
З повним списком можна ознайомитись тут.
Обʼєми допомоги Україні
З початку повномасштабної війни РФ проти України левова частка коштів спрямовується на потреби України. За цей час фонд пережив декілька трансформацій. Наприкінці 2022 року Рада ЄС збільшила об’єми фонду на 2023 рік на 2 млрд. євро. В подальшому, в червні 2023 року відбулось чергове збільшення фінансування ще на 3.5 млрд. євро.
Зрештою стало зрозуміло, що й цих коштів буде недостатньо для повноцінного фінансування безпекових потреб України. Тому уже восени 2023 року окремі держави ЄС почали закликати до нових вливань в EPF. Зокрема представники Польщі наполягали на збільшенні фонду ще на 20 млрд. євро для покриття усіх потенційних додаткових витрат (зокрема навчання українських військових).
Станом на жовтень 2023 року фонд виділив на допомогу Україні близько 6 млрд. євро. Тут важливо зауважити, що велика частина з цих коштів не була витрачена напряму на закупівлю ОТВ для України. Часто вони спрямовувались на “компенсацію” арсеналів армій європейських держав, які передавали Україні запаси озброєнь часів Холодної війни.
Також близько 2 млрд. євро з ЄФМ було направлена на модернізацію виробництва. Виділення коштів передбачено законом про підтримку виробництва боєприпасів (ASAP), який країни-члени Євросоюзу схвалили у травні 2023 року. Він передбачає допомогу країнам ЄС у поповненні їх оборонних запасів, а також термінову доставку боєприпасів і ракет Україні. Очікується, що до кінця 2025 року Європа досягне річного обсягу виробництва боєприпасів у 2 мільйони одиниць.
Що до додаткового фінансування ініціатив, спрямованих на посилення оборонних спроможностей України, то 20 березня Європейська комісія представила проєкт рішення щодо використання прибутків від заморожених російських активів, які мають забезпечити від 2,5 до 3 мільярдів євро на рік на озброєння України. Згідно пропозиції, 90% доходів від російських активів, заморожених у Європі, можуть бути спрямовані на закупівлю зброї для України через Європейський фонд миру. Решту 10% будуть направлені на підвищення потужності української оборонної промисловості.
Варто зазначити, що ЄФМ – не єдиний інструмент зміцнення європейської безпеки та надання Україні військової допомоги. Восени 2023 року Єврокомісія запустила програму зі зміцнення європейської оборонної промисловості за рахунок загальних закупівель (EDIRPA) та четверту щорічну робочу програму Європейського оборонного фонду (EDF). Загальний бюджет цих програм становить майже €2 млрд.
Також 5 березня поточного року Єврокомісія вперше представила Європейську стратегію військової промисловості. У ній зокрема фігурує Програма розвитку європейської оборонної промисловості, розрахована на 2025–2027 роки. На її розвиток передбачено €1,5 млрд.
Яблуко розбрату
Передбачається, що затверджені 5 млрд. для Фонду допомоги Україні стануть частиною 4-річного пакету в розмірі 20 млрд. Однак впродовж останніх місяців ми стали свідками дискусій між європейськими країнами про те як не “залишитись крайніми”.
Зокрема з’явились повідомлення про те, що Німеччина намагається зменшити свої зобов’язання в рамках EPF. Згідно з повідомленнями The Telegraph: “У конфіденційному «неофіційному документі» Берлін стверджує, що Європейський фонд миру (EPF) повинен взяти до уваги мільярди військової допомоги, які він (Берлін) надав Києву на двосторонній основі”. На практиці це означало б, що Берлін як найбільший донор військової допомоги Україні в ЄС взагалі не платитиме внесків до ЄФМ, що ставило б під загрозу наповнення фонду – й, відповідно, постачання зброї Києву. Зрештою, Німеччина погодилась на компроміс, а саме скорочення внесків Берліну на 50%.
Франція, зі свого боку, відстоює позицію, що європейські кошти повинні працювати на розвиток ВПК Євросоюзу. Польща, Чехія, країни Балтії, навпаки, публічно наполягали на необхідності якомога швидше закрити потреби України.
З іншого боку, з’явились звинувачення на адресу окремих країн у тому, що вони на виділені Україні кошти проводять модернізацію власних армій, натомість направляючи до ЗСУ відверто застарілі, неефективні та недоглянуті одиниці техніки.
Усе це може серйозно обмежити можливості ЄС як інституції продовжувати підтримку Києва, що лише погіршить ситуацію на фоні з невизначеності допомоги від США.
Проте, станом на кінець березень 2024 року відбулись позитивні зрушення. Президент Франції Еммануель Макрон оголосив, що готовий погодитись з ініціативою Чехії щодо закупівлі снарядів в третіх країнах. Головний дипломат ЄС Жозеп Боррель заявив: “…будь-яка країна-член, яка хоче закуповувати боєприпаси за межами Європейського Союзу, має пропозицію або знає, де його закупляти, – вони можуть це робити, і отримати правомірне відшкодування з Європейського фонду миру”.
Також важливо відзначити, що відповідно до ухваленого рішення гранична фінансова межа Європейського фонду миру на період 2021-2027 років становитиме понад 17 млрд євро.
Європейський фонд миру відіграв важливу роль у підтримці оборони України та зміцненні європейської безпеки впродовж останніх двох років. Проте слід відзначити наявність протору для вдосконалення ключового механізму допомоги ЄС у військовій сфері з точки зору оперативності, адаптивності та координації.
Вкрай важливо, щоб на поточному етапі суперечки між столицями ЄС на зменшували ефективність Фонду допомоги Україні через затримки в процесі прийняття рішень. Саме тому ЄС має вивчити можливості для розширення форматів допомоги, які могли б забезпечити необхідний компроміс між країнами-учасницями. Для прикладу, фонд міг би допомагати державам фінансувати проєкти, що реалізуються безпосередньо на території України, накшталт додаткового фінансування чи страхування будівництва заводу Rheinmetall.
Прозорість і підзвітність є основними запоруками ефективного надання допомоги. Додаткові механізми моніторингу можуть посилити підзвітність і забезпечити ефективне використання ресурсів за призначенням.