У червні 2020 року Президент Володимир Зеленський подав до парламенту законопроєкт №3612 «Про народовладдя через всеукраїнський референдум». Вже через пів року Верховна Рада прийняла його у другому читанні. Загалом, документ підтримали 255 депутатів. Що це: чергова зрада чи шлях до демократії? Само поняття “референдум” у частини суспільства викликало занепокоєння. Побоювання того, що Росія може цим скористатися у власних інтересах, спричинило неабиякий суспільний резонанс. Український кризовий медіа-центр ініціював пблічне обговорення для обміну думками навколо ключових питань цього закону.
Баланс дотримано
В цьому сходяться більшість експертів. «Цей закон є прапором у президента Зеленського, тому що це його передвиборча обіцянка. Реалізована вона не так швидко, як у випадку з імпічментом. Однак, такий непоспіх дав компромісний більш-меньш якісний документ. Фахівці, яким я довіряю, говорять, що це дійсно компромісний варіант. І в частині забезпечення норм конституції дуже добре, що такий закон є», – вважає Валерій Клочок, політичний та економічний експерт «Growford Institute».
За його словами, записані норми доволі складні в частині реалізацїї права ініціювати референдум. Бо зібрати 3 мільйони підписів дійсно складно. І можна лише уявити, якого масштабу набув парад референдумів у разі, коли замість норми в 3 мільйони записали 3 тисячі підписів.
Ігор Попов, політолог, експерт Українського інституту майбутнього, також позитивно оцінює законопроект. Особливо йому сподобалось те, що навколо закону усі побачили реальні політичні дебати між депутатами і політиками.
«Як на мене, автори зробили достатньо запобіжників. Ризики залишаються, але я бачу закон про референдум більше як домоклов меч, який буде застерігати політиків ухвалювати якісь рішення, котрі потім можна скасувати на референдумі. І навіть, якщо не вдасться скасувати, організатори референдуму завжди апелюватиме в політичних дебатах та передвибрчих кампаніях”, – підкреслив він.
Генадій Друзенко, голова правління «Центру Конституційного Моделювання», привітав ухвалення законпроекту Верховною Радою, оскільки пряме народовладдя передбачено конституцією, і виглядало дуже недобре, коли конституційна норма його гарантує, а механізму реалізації немає. При цьому він запропонував розглянути питання в міжнародній перспективі.
«Україна де-юре і де-факто визначила, що рухається до західного світу. В кінці 20-го століття це світовий тренд. Після 1980 року 81 % усіх країн світу хоча б раз провів референдум. Більше половини референдумів мали місце впродовж останніх 30 років. Якщо розподілимо кількість національних референдумів серед різних регіонів світу, побачимо, що саме Європа — абсолютний рекордсмен. Було проведено 1059 національних референдумів. Дуже мало країн у світі не використовують національні референдуми. Тіж самі США. Однак, штати безпосередьно до референдумів вдаються часто, і більш активний з них — Каліфорнія, де використання інструментів народовладдя жодним чином не заважає бурхливій іноваційній діяльності», – деталізував він.
Особливістю підготовки та розгляду законопроекту в Верховній Раді була боротьба навколо нього двох течій. Олександр Клюжев, старший аналітик Громадянської Мережі «ОПОРА», назвав їх радикальними. Перша базувала свою позицію на тому, що потрібно запроваджувати такий інститут всеукраїнського референдуму, який дозволяв всі важливі рішення для країни ухвалювати лише через цей інструмент. Прихільники іншої течії акцентували на тому, що український народ, напроти, не може в критичні моменти свого розвитику самостійно ухвалювати рішення за визначеною процедурою.
«Обидві течії однаково небезпечні для країни, і великою перемогою є те, що закон врешті решт знайшов правильний баланс. Він містить багато запобіжників від зловживаннь. На мою думку, цей механізм свою критично-позитивну роль зіграє тоді, коли не буде іншого законного виходу з протистояння влади і суспільства», – припустив Олександр Клюжев.
В чому недоліки законопроєкту
В період між читаннями в юридичного управління Верховної Ради виникли зауваження щодо тексту законопроєкту, і вони досить слушні. Про це розповів Петро Бурковський, старший аналітик Фонду “Демократичні ініціативи” імені Ілька Кучеріва. За його словами, у разі, коли буде проведено всеукраїнський референдум з загальнодержавних питаннь, закон передбачає, що результати цього волевиявлення є обовязковими для розгляду і прийняття рішеннь у порядку, визначенному конституцією і законами України. Однак, юридичне управління розясняє, що в основному законі немає такого порядку. Тобто коли закон буде підписано президентом, він відразу продемонструє слабкість.
«Не виключено, що знайдуться бажаючі використати це при внесенні питання на розгляд конституційного суду. І тоді зроблять висновок: без відповідного внесення змін в конституцію інструмент не можна буде задіяти. До того ж, процедура підписання і оприлюдення закону, прийнятого на всеукраїнському референдумі, конституцією теж не врегульована. Отут виникає питання: чи отримають громадяни результат, якого вони прагли, якщо в основний закон не будуть внесені відповідні зміни?», – зауважив Петро Бурковський.
На ще один недолік документу вказав Валерій Клочок. Мова йде про повноваження Центральної виборчої комісіїї. Він стверджує, що вони колосальні. ЦВК може дати дозвіл на проведення, а може не дати. Цей орган заполітизований, і є дуже багато спекулятивних моментів щодо того, як впливати на рішення ЦВК через свою політичну приналежність.
А ось щодо закидів про те, що не виписано порядок місцевих референдумів, експерт з цим частково погоджується, але не вважає критику дочить суттєвою. Це має бути предметом окремого закону, і влада нібити обіцяє його підготувати.
Ще одна норма закону, яку обговорили експерти, ризикує стати великим запобіжником в реалізацїї референдумів. Це явка виборців не меньше 50 %. Адже відомо, як знизився останнім часом інтерес українців до виборчих дільниць. Петро Бурковський таку норму підтримує. Коли суспільство на референдумі говорить “Так”, воно тим самим демонструє колективну волю, додав він.
Чи забезпечує закон від загроз територіальній цілісності суверенітету України?
Не слід забувати, що наша країна народилася і була визнана світом завдяки референдуму, нагадав Генадій Друзенко. Він навів історичний приклад: «Я дуже добре знаю американський досвід. Кінець 19-го століття. Так звана ера реконструкції, де фактично олігархи, які мали величезні капітали і купували політиків так, як в Україні навіть не снилось. І пішов рух за повернення влади безпосередньо людям. Західні штати ввели пряму демократію».
Валерій Клочок закликає відкрити третю статтю закону: не можуть бути винесені питання щодо ліквідації незалежності, державного суверенітету, територіальної цілісності України. Тому просить поставити на цьому питанні крапку.
«Хочу заспокоїти усіх: серйозних підводних каменів в документі немає. Стримуючих факторів більш ніж достатньо. Є спекуляція навколо закону, що він нібито вводить інші норми, не передбачені конституцією. Це не зовсім правда. Документ розвиває лише ті частини, які прописані в конституції про референдум. Що стосується територіальної цілісності, немає в законі можливості зменшити територію. Є закиди про те, що, мовляв, можуть бути проведені ці референдуми на непідконтрольній території. Але є запобіжник — зберіть 3 мільйони підписів», – наголосив він.
Велика задача медіа, політиків, експертів — попередити оці зловживання і маніпуляцїї навколо цього механізму, тому що по суті такі маніпуляцїї й сприяюють зовнішньому впливу, приєднався до колег Олександр Клюжев: «Усі міфи, що лунають, цілком не виправдані. Для злочинців, які ставлять за мету спричинити дестабілізацію, ніякі закони не потрібні».
На його переконання, наявність закону ускладнює реалізацію замахів на територіальню цілісність. В законі є маркер, який спрямовується на реалізацію конституційних положеннь щодо референдуму про зміну території. Мова йде виключно про конституційне положення, яке і так є, і ніхто в цьому законі це положення не придумав.
Ігор Попов впевнений: по цьому закону ніхто у нас шматок території не забере. А от вступити в Європейський Союз відповідно до нього ми не зможемо, бо референдум забороняє делегувати частину суверенітету, уточнює він. Без конституційних змін не обійтись.
Занадто дорога зброя для популістів
Якщо зовні прийнятий закон про всеукраїнський референдум не несе загроз, то внутрішня політична ситуація, на думку експертів, може стати підгрунтям для активного спекулювання цим інструментом народовладдя. Щоб сподобитись виборцям політики почнуть заявляти про наміри винести на референдум ті питання, проти яких люди не проголосують. Серед них – зниження тарифів, відкриття ринку землі тощо. Як запобігти стрімкому підняттю популізму?
На шляху до реалізації ідеї загальноукраїнського референдуму треба зробити багато кроків. Якщо будуть сили і будуть питання, які готові пропустити через усю процедуру, це означає, що питання реально важливе для суспільства, і не нам визначати, хто популіст, а хто не популіст. У випадку, коли говоримо про народовладдя, єдине обмеження – це те, що заборонено конституцією, зазначив Олександр Клюжев.
«Є ризик, що референдум за загальнодержавним питанням може в окремих випадках бути використаний популярним в суспільстві лідером, але не в правовій площині, а як політичний фактор та інструмент тиску на своїх політичних опонентів. Але такого лідера в нас поки немає, і так ситуація складається, що він ще не скоро буде», – пояснив експерт.
До того ж, референдум – задоволення не з дешевших, додав Валерій Клочок. Ця норма буде доволі серйозним стримуючим фактом в частині того, чи маємо ми право витрачати кошти платників податків в обсязі 2 мільярди гривень на такі заходи.