Надання органам місцевого самоврядування додаткових повноважень в частині адміністрування місцевих податків і зборів може суттєво покращити наповнення місцевих бюджетів. Законодавче врегулювання цього питання стало б логічним кроком фінансової децентралізації, розпочатої в 2015 році.
На цьому зійшлися учасники другого діалогу «Децентралізація на зв’язку». Минулого року Міністерство фінансів розробило відповідний законопроєкт та направило його на погодження до асоціацій місцевого самоврядування та центральних органів влади. Єдиний податок і податок на майно, збір за місця для паркування транспортних засобів і туристичний збір – саме про ці надходження йде мова. Існуюча сьогодні система адміністрування місцевих податків і зборів є неефективною, через що місцеві бюджеті щороку загалом втрачають мільярди. Місцеве самоврядування не має можливості вплинути на результат. Облік платників податків та об’єктів оподаткування, звітність та її аналіз, податкові перевірки, облік платежів у взаємодії з Державною казначейською службою, контроль за обсягом та своєчасністю сплати податків, робота з податковим боргом та інше – сфера відповідальності держави.
Чому місцеве самоврядування зацікавлене взяти на себе повноваження в частині адміністрування місцевих податків та зборів? Чи всі громади зможуть взяти на себе таку функцію? Яким чином має формуватися законодавче підґрунтя надання цих повноважень? Про ці та інші питання говорили під час другого публічного діалогу «Децентралізація на зв’язку».
«Децентралізація на зв’язку» – спільна ініціатива Програми USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE), Українського кризового медіа-центру, Всеукраїнської асоціації об’єднаних територіальних громад та порталу «Децентралізація».
Участь у другому публічному діалозі на тему перспектив надання додаткових повноважень органам місцевого самоврядування в частині адміністрування місцевих податків і зборів взяли представники Мінфіну, Мінінфраструктури, Державної податкової служби, Комітету ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики, Комітету ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, Офісу Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України, Всеукраїнської асоціації об’єднаних територіальних громад, Асоціації міст України, Всеукраїнської асоціації громад, голови територіальних громад, експерти. До обговорення онлайн приєдналися близько 400 представників фінансових структурних підрозділів органів місцевого самоврядування. Ще понад 1000 глядачів стежили за трансляцією в соцмережах.
Продовження фінансової децентралізації
Перший важливий крок фінансової децентралізації відбувся в 2015 році. До реформи частка надходжень місцевих податків і зборів складала в середньому 1,3%, після – зросла приблизно до 30%. У 2020 році Мінрегіон, який відповідав за реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади, запропонував низку наступних кроків фінансової децентралізації, серед яких надання додаткових повноважень ОМС в частині адміністрування місцевих податків та зборів.
На думку В’ячеслава Негоди, керівника Офісу Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України, передача таких повноважень громадам сприятиме більш якісному наповненню місцевих бюджетів.
«Сьогодні адміністрування місцевих податків і зборів – сфера відповідальності державних органів. При всьому бажанні органів місцевого самоврядування справно отримувати до місцевого бюджету надходження від платників податків, вплинути якось на ситуацію вони не можуть. Додаткові повноваження в цій сфері дали б мотивацію органам місцевого самоврядування більш відповідально ставитися до обліку, інвентаризації земель та іншого майна, яке є на території громад. Фіскальна децентралізація не завершена в цій частині, а передача повноважень могла б бути її продовженням, – говорить В’ячеслав Негода. – Якщо хтось думає, що громади з цим не впораються, то варто почати з пілотних громад і переконатися у зворотному».
До речі, Градизька громада Полтавської області висловила готовність стати першою серед тих, хто виконуватиме повноваження з адміністрування місцевих податків і зборів.
За які повноваження борються ОМС?
Місцеві податки й збори – це достатньо великий ресурс. У деяких зарубіжних країнах частка місцевих податків і зборів у бюджетах сягає 60-70%. Частка таких надходжень у місцевих бюджетах в Україні – близько 15%, а в податкових надходженнях – близько 23%. У структурі місцевих податків превалюючими є майнові податки і єдиний податок, які становлять понад 90% усіх місцевих податків і зборів. Туристичний збір і збір за паркування транспортних засобів зараз не мають суттєвого фіскального значення як в межах громад, так і країни. Такі дані озвучила Тетяна Паутова, фахівчиня з місцевих бюджетів та фінансового управління Програми USAID DOBRE.
«Чи треба щось змінювати? Звісно, треба. Тому що це має бути ресурсом ОМС. Вони бачать своїх платників. Хочу звернути увагу на термін «адміністрування». Є чітко регламентовані основні його стадії: облік податків, ідентифікація платників, сервісне обслуговування, контрольно-перевірочна робота та інші. Їх достатньо багато. Тож нам треба чітко визначитися, що громади готові брати і що їм готові передавати».
За словами фахівчині, на стадії розробки законодавчого підґрунтя важливо визначити критерії спроможності, які підтверджують, що громада має ресурси для ефективного виконання цих функцій, а також передбачити рівні відповідальності та підпорядкування. Адже інакше є ризик, що адміністрування місцевих податків не буде ефективним, а в платника буде дві податкові.
«Як на мене, це має бути не один закон, який передаватиме повноваження. Одразу повинні бути й підзаконні акти, які регламентуватимуть функцію органу місцевого самоврядування, і це би надало чітку картину: хто й що передає та приймає. Ми би мали виважену позицію і рішення», – додала Тетяна Паутова, фахівчиня з місцевих бюджетів та фінансового управління Програми USAID DOBRE.
Які проблеми озвучують громади?
За інформацією дослідження програми міжнародної технічної допомоги, в 2021 році громади недоотримали щонайменше 15 мільярдів гривень майнових податків. Василь Коваль, голова платформи «Місцеві бюджети» Всеукраїнської Асоціації ОМС «Асоціація ОТГ», голова Підберізцівської територіальної громади Львівської області, розповів, що їхня громада має 11 населених пунктів та близько 10 тисяч мешканців. Після звірки земельних ділянок виявили 55,6% не оподатковуваних земель. Завдяки цьому надходження від сплати земельного податку фізичних та юридичних осіб вдалося збільшилися на 218%. Так само збільшилися надходження від сплати податку на нерухоме майно, яке теж пройшло інвентаризацію та звірку.
«Громади не мають можливості перевірити дані юридичних осіб – власників / орендарів земельних ділянок, оскільки ті подають декларації через кабінети платників податків. Іноді такі дані не відповідають дійсності. Ще одна прогалина – ОМС не можуть стягувати заборгованість зі сплати податків у судовому порядку. Я вважаю, що адміністрування місцевих податків має бути на місцях, оскільки багато громад відчули на собі зменшення надходжень від ПДФО. І це питання треба рухати терміново. Ми також готові стати пілотною громадою», – додав Василь Коваль.
Питання доступу до інформації та наповнення баз даних озвучила Інна Свистун, директорка департаменту економічного розвитку Львівської міської ради. У 2018 році у Львові запрацювала Програма про податкову культуру, яка покликана координувати зусилля місцевої влади та податкової служби. Проте, за словами Інни Свистун, далеко не всі проблеми вдалося вирішити, тож потрібно на законодавчому рівні врегулювати питання повноважень ОМС в частині адміністрування місцевих податків і зборів:
«Перша проблема в обліку платників: ми не переконані, що податок стягується у всіх власників нерухомого майна чи земельних ділянок. Вирішенню проблеми допомогла б синхронізація всіх баз даних, щоб інформація з реєстру потрапляла в інформаційну систему податкової, що забезпечувало би стягнення податку з кожного власника нерухомого майна. Є проблема також з відсутністю інформації про платників до 2013 року, які є в старому паперовому реєстрі, але не перенесені в електронний. Спільною для всіх громад є проблема повідомлень платникам, тому що податкова в цьому процесі доволі обмежена. В межах нашої програми відправку повідомлень ми беремо на себе, але коли платник змінив адресу, податкова навіть не має інформації про це. Останнє – механізм контролю за стягненням плати. Органи місцевого самоврядування не наділені повноваженнями виступати з позовами про стягнення платежів із боржників. Податкова не долучає нас в якості третьої особи. Станом на сьогодні рівень податкового боргу є доволі великий».
Володимир Бега, голова Славської територіальної громади Львівської області, зауважив, що для туристичних громад є не менш важливим туристичний збір. Адже завдяки повноваженням місцева влада зможе збільшити податкові надходження. У 2023 році туристичний збір в Славську склав один мільйон гривень, при тому що у Львівській області загалом було сплачено 25 мільйонів гривень. За словами Володимира Беги, в їхній громаді ця сума може сягати 19 мільйонів, якщо порахувати всі наявні місця та збір за кожного туриста, що зупиняється в громаді. І повноваження контролю цих даних має бути за місцевим самоврядуванням, адже надходження конвертуватимуться в благоустрій громади.
Відповідь Державної податкової служби
Олександр Шумський, начальник управління адміністрування рентної плати, екологічного податку та місцевих податків і зборів із юридичних осіб Департаменту оподаткування юридичних осіб ДПС зазначив, що для вирішення більшості озвучених запитань необхідно заповнити державні реєстри майна й державні реєстри земель.
«Вважається, що повні реєстри мають бути в державній податковій службі і в податковому блоці. Але податковий блок – це лише репліка, відбиток стану державних реєстрів. Якщо формування державних реєстрів майна буде виконано в повному обсязі, тоді в ОМС може навіть не виникнути необхідності прибирати до рук адміністрування місцевих податків. Але якщо таке бажання є, вони можуть це здійснювати», – сказав Олександр Шумський.
Як Мінфін пропонує вирішити проблеми?
Міністерство фінансів України підтверджує, що є ряд проблем у галузі місцевих податків. Про це розповів Андрій Хомутський, заступник директора Департаменту податкової політики – начальник управління прямих податків Міністерства фінансів України. Перша – відсутність даних про платників, що зареєстрували власність до 2013 року, адже інформація залишилась на папері. Друга – органи місцевого самоврядування не мають законних можливостей впливати на покращення адміністрування місцевих податків, тому що зібрана ними інформація за законом не є підставою для початку перевірки. Третя – адміністрування майнових податків здійснюється податковими органами за залишковим принципом, адже вони не є вагомими в наповненні зведеного бюджету. Це недостатньо ефективно і є дестимулюючим фактором для органів місцевого самоврядування.
«На сьогодні Мінфіном здійнюється робота щодо підготовки проєкту Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо надання додаткових повноважень органам місцевого самоврядування в частині адміністрування місцевих податків і зборів». Напрацьований Мінфіном законопроєкт було направлено на розгляд заінтересованих органів центральної влади та асоціацій органів місцевого самоврядування. За результатами опрацювання до Мінфіну прийшов ряд пропозицій, які мають протилежний характер, тому надалі робота Міністерства фінансів над законопроєктом ведеться з метою пошуку дієвого механізму, який би максимально враховував позицію всіх заінтересованих органів і сторін та відповідав ключовим принципам і завданням податкової політики, передбачених Національною стратегією доходів. Проєкт акту після його напрацювання та підготовки, відповідно до регламентних умов, буде розміщений на вебсайті Міністерства фінансів для громадського обговорення», – пояснив Андрій Хомутський.
Право, а не обов’язок
На думку Сергія Шаршова, начальника управління з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Мінінфраструктури, віддати адміністрування місцевих податків та зборів ОМС є правильним рішенням, адже ці надходження спрямовуються до місцевого бюджету. Проте варто дати громадам право вибору – надати повноваження в частині здійснення функцій адміністрування місцевих податків і зборів у разі прийняття ними відповідного рішення.
«Найбільш вмотивованими правильно, прозоро й ефективно використовувати цей ресурс, є органи місцевого самоврядування, і я думаю, їм слід надати повноваження, виходячи із положень Європейської хартії, а також Концепції реформи місцевого самоврядування, – сказав Сергій Шаршов. – Позиція Мінінфраструктури однозначна в тому, що ми підтримуємо проєкт Закону України, який розроблений Міністерством фінансів. У червні наше міністерство надало свої пропозиції Мінфіну, ми обговорювали це питання в експертному середовищі, а також із представниками всеукраїнських асоціацій, де було прийнято рішення, що тут все-таки має бути опція для ОМС. Ми розуміємо, що не всі ОМС можуть взяти на себе таку відповідальність і мають відповідні ресурси для того, щоб адмініструвати місцеві податки й збори».
Дмитро Микиша, народний депутат України, член Комітету ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, вважає, що орган місцевого самоврядування можуть долучити до адміністрування місцевих податків та зборів, проте ефективніше це буде робити в поєднанні з адмініструванням інших видів податків.
«На поточному етапі реформи не всім ОМС треба передавати адміністрування. Це має бути право, а не обов’язок. ОМС або їх співробітництво разом зможуть забрати на себе функції адміністрування місцевих податків. Зараз ПДФО є загальнодержавним податком, але наглядати й підказувати щодо відповідних фізичних осіб на території – це якраз могло би бути завданням ОМС. Тоді ми вже розуміємо, що вони адмініструють не тільки місцеві податки, а й допомагають адмініструвати загальнонаціональні, – зазначив Дмитро Микиша. – Адміністрування податків – це всього лиш невелика частина тієї реформи, яку нам необхідно було би зробити».
Галина Васильченко, народна депутатка України, член Комітету ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики, додала, що питання передачі адміністрування місцевих податків – це пріоритетне завдання.
«Саме громади зацікавлені в адмініструванні податків. Це збільшить їхні надходження та допоможе виконувати покладені на них функції належним чином», – зауважила Галина Васильченко.
Що говорять представники Асоціацій ОМС?
Всеукраїнська Асоціація громад підтримує передачу повноважень про адміністрування, проте застерігає про певні ризики.
«Передача цих повноважень стикнеться не тільки з інституційною проблемою (відсутність кадрів), але й ментально-культурним аспектом. Рівень культури сплати податків у нашій країні залишається доволі проблемним. І ми з цим зіштовхнулися в сільських громадах, де голови громад почали спілкуватися з власниками земельних ділянок сільськогосподарського призначення. Почалися діалоги політичного характеру: за що ми платимо й що ми маємо в результаті. Тому багато голів громад побоюються передачі адміністрування податків саме з цієї причини. Але ми маємо це перерости. Щодо власне самого законопроєкту, потрібно проговорити всі його деталі. Головне, щоб Міністерство фінансів та Податкова служба були форвардами цієї реформи», – сказав Іван Слободяник, заступник голови Всеукраїнської Асоціації громад.
Асоціація міст України висловлюється проти поданого законопроєкту. За словами Олександра Слобожана, виконавчого директора Асоціації міст України, головну проблему можна вирішити більш ефективно за допомогою відповідних змін до Податкового кодексу та наказів профільних структур.
«Законопроєкт не дає відповіді на жодне з тих болючих питань, яке поставили сьогодні всі міські голови. Законопроєкт тільки зіштовхнув лобами муніципальну владу та центральну владу в особі Мінфіну й ДПС, і не розширює жодних повноважень. Що нам намагаються передати під виглядом адміністрування? Вручення податкових повідомлень-рішень? Паперову роботу без жодного впливу щодо відповідальності? Ніхто не говорить про обмін інформацією. А для вирішення цієї проблеми потрібні технічні й точкові зміни в Податковий кодекс, в одну постанову Кабміну, в два накази ДПС, і в один наказ Мінфіну. Суть проблеми не у відсутності повноважень, а в тому, що з 2018 року не виконуються відповідні норми Податкового кодексу. Якщо в ОМС буде повноцінний вплив на достовірність баз даних так званих фіскальних реєстрів, жодні додаткові повноваження, додаткові кадри муніципалітету не потрібні. І це робиться в режимі реального часу», – зазначив Олександра Слобожан.
Олександр Корінний, голова Всеукраїнської Асоціації ОМС «Асоціація ОТГ», голова Новоукраїнської територіальної громади Кіровоградської області, вважає, повноваження про адміністрування необхідно передавати якомога швидше. Очільник Асоціації називає декілька причин, чому адміністрування важливо передати місцевому самоврядуванню. Перша – податкова не має ресурсу виконувати ці повноваження і звертається до громад щодо субвенції. Олександр Корінний наводить приклад міста Новоукраїнки, коли Державна податкова просила кошти для закупівлі марок і надсилання повідомлень платникам податків. Друга причина – можливість громад самим адмініструвати та мати вплив на місцеві податки – це можливість компенсувати ті надходження, які втратили місцеві бюджети.
«Особливо вмотивовані працювати з місцевими податками малі громади, де немає великих компаній. Ми готові говорити з кожним, більше того ми їх знаємо: кожну кав’ярню, кожну точку торгівлі. І ми готові зробити якісні, прозорі правила. Цей ресурс для громад: бомбосховищ, ВПО, армії, ТРО. Допоможіть цей ресурс нам збирати. Чи буде це від початку гладко й добре? Ні. Чи потрібен час, щоб добре налагодити цю роботу? Так. Усього нового нам треба навчитися. Колись ми не вміли управляти освітою, культурою. Як ми сьогодні вчимося удосконалювати систему управління медициною в малих громадах, де її не було. Навчимося, звикнемо й будемо розуміти: живеш в громаді – сплачуй податки відкрито. Це європейський принцип, – сказав Олександр Корінний. – Реформа триває десять років, і весь цей час говориться про те, що громади матимуть податки, базу до переданих повноважень, матимуть можливості отримувати та заробляти кошти, збільшувати свій податковий ресурс. Скільки ще потрібно часу? Ідеально було би почати цього року з пілотних громад, та щоб із 1 січня наступного року запрацювало законодавство. Хочемо, щоб законодавча гілка влади нас почула. Бо щоб повернути українців додому в малі і середні громади – треба створювати умови. Умови без коштів ми не створимо. Потрібно шукати можливості».
***
На сьогодні триває обговорення питання надання додаткових повноважень органам місцевого самоврядування в частині адміністрування місцевих податків і зборів. Учасники другого діалогу «Децентралізація на зв’язку» зійшлися на тому, що повноваження потрібно передавати ОМС, проте думки розійшлися в тому, як саме це зробити.
Місцеве самоврядування зацікавлене взяти на себе повноваження в частині адміністрування місцевих податків та зборів, оскільки це додаткові надходження до місцевого бюджету. Завдяки важелям контролю за такими податками та зборами ОМС зможуть налагодити прозору систему сплати. І, як наслідок, збільшити доходи місцевих бюджетів, які знизилися через позбавлення «військового» ПДФО, зокрема. Не всі громади зможуть взяти на себе таку функцію, тож спікери висловлювали думки, що ці повноваження потрібно передавати у вигляді права, а не обов’язку.
«Децентралізація на зв’язку» – спільна ініціатива Програми USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE), Українського кризового медіа-центру, Всеукраїнської асоціації об’єднаних територіальних громад та порталу «Децентралізація».
***
Програма USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE) – це дев’ятирічна програма, що виконується Глобал Ком’юнітіз (Global Communities) та фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID). Програма DOBRE тісно співпрацює зі 100 територіальними громадами (ТГ) у десяти областях України, щоб допомогти їм реалізувати переваги та справитися із викликами, які приносить децентралізація. Програма DOBRE надає технічну та матеріальну підтримку ТГ задля допомоги їм здійснювати урядування відкрито та підзвітно; відповідати на потреби громадян; підтримувати активну залученість громадян до прийняття рішень та вироблення політик. Підтримка з боку Програми DOBRE враховує низку секторів: стратегічне планування; просторове планування; фінансове управління; надання муніципальних послуг; місцевий економічний розвиток; зміцнення спроможності органів місцевого самоврядування; практики доброго урядування; а також гендерно орієнтовані та молодіжні політики. Упродовж 2022-2025 років Програма DOBRE співпрацюватиме напряму із щонайменше з 60 ТГ України, аби допомогти їм подолати наслідки війни, відновити та відбудувати, і продовжувати їхню траєкторію позитивного та сталого розвитку. Партнерами Глобал Ком’юнітіз у консорціумі виконавців Програми DOBRE є Український кризовий медіа-центр (УКМЦ), Фонд розвитку місцевої демократії ім. Єжи Регульського (FSLD/FRDL), та Малопольська школа публічної адміністрації при Краківському університеті економіки (MSAP/UEK), Польща.