Кожного року у грудні відбувається аномальний сплеск закупівель товарів і послуг для державних установ: усі намагаються освоїти залишок виділених їм коштів до кінця року. Активісти, які моніторять сферу публічних закупівель, прозвали це явище «грудневими жнивами». Нерідко через такі закупівлі у турборежимі розпилюють бюджетні кошти. Але іноді причиною є не злий умисел, а недоліки процедур та недосвідченість/неорганізованість замовників.
Уже декілька років поспіль ми в УКМЦ запитуємо «ПРОЗОРРО» та громадські організації, які відстежують закупівлі, про те, які порушення найбільш поширені, та що потрібно зробити, щоб «зради» у закупівлях стало менше. Що можна спостерігати цього грудня, чи відбулися кроки до системного вирішення проблеми, та що ще потрібно зробити?
Експерти говорять, що з самого початку сфера закупівель розвивалася і створювалася «між зрадою і перемогою». З одного боку, грудневі жнива нікуди не поділися. З іншого боку, громадський контроль продовжує працювати і цьогоріч було багато кейсів, коли саме внаслідок того, що громадськими активістами було виявлено закупівлі, які обурили суспільство, які були оцінені як такі, що не мають відбуватися в період пандемії – вони були зупинені і відповідні керівники отримали покарання. Проте тенденції в різних сферах відрізняються
«Ми бачимо за статистикою, що якщо у нас в листопаді-грудні закупівлі відбуваються десь на 100 мільярдів гривень, якщо ми порівнюємо зі спокійним, наприклад, серпнем, це 70 мільярдів. Тобто, надзвичайний сплеск за сумою закупівель наприкінці року залишається. Тобто, можемо сказати, що проблема є», – розповіла Кристина Гуцалова, керівниця проекту моніторингу та контролю ДП «ПРОЗОРРО».
«Ми проводимо моніторинг закупівель дорожньої галузі, а саме замовників з «Укравтодору» – служб автомобільних доріг обласних та обласних державних адміністрацій. В цілому я в цьому році не бачив такої кількості закупівель дорожніх робіт по контрактах, укладених в грудні місяці, з терміном виконання 31 грудня. Є цікаві кейси, ми їх продовжуємо моніторити. Але мені здається, що ситуація трошки краща в цьому році, в першу чергу по тих замовниках, які підпорядковуються «Укравтодору», тобто службам автомобільних доріг. І тут дійсно відіграє роль певна централізація і досить жорсткий контроль з боку саме «Укравтодору», – поділився Святослав Абрамов, виконавчий директор CoST Ukraine.
«Слід констатувати, що цього року грудневих жнив як таких немає, якщо вони пов’язані з ремонтами. Чому так? Умовно у нас відбувся геометричний спад закупівель і витрат коштів до кінця року. Якщо, наприклад, у вересні було витрачено 21 мільярд гривень, у жовтні ця вже сума становила 13 мільярдів гривень, у листопаді 6 мільярдів гривень, то станом на сьогодні, на грудень це 3 мільярди гривень. Тобто, у нас немає сплеску, як завжди було», – констатував Сергій Миткалик, виконавчий директор ГО «Антикорупційний штаб».
«Коли говоримо про грудневі жнива, ми не можемо завжди згадувати про, наприклад, дороги, про якісь точкові речі – закупівлю якогось піару або закупівлю якихось ялинок, або прибирання снігу. Нам потрібно зараз з вами реагувати на ті проблеми, які життя і обставини нам сьогодні дають. Це власне коронавірусні закупівлі, які потребують особливо високої уваги», – наголосила Христина Зелінська, менеджерка програми інноваційних проєктів Transparency International Україна.
«Ми помітили зростання кількості змов на торгах у абсолютних цифрах. Але при цьому після проведення нормалізації, тобто, коли ви подивитеся на цю кількість змов у зв’язку зі збільшенням кількості самих закупівель, то у відносному рівні вони якраз падають, в той же час, як зростають в абсолютному, тому що збільшилася кількість торгів. Також у нас є питання до самих даних, які передаються. Наприклад, коли журналістам-розслідувачам важливо знати дати укладення договору, скільки договір діє – на жаль, за цими даними доводиться розробляти окрему аналітичну процедуру, щоб витягувати їх з цих ПДФок, в яких вони часто просто в рукописному вигляді внесені. Тому що дата оприлюднення договору не завжди є такою його укладання», – додав Михайло Кольцов, менеджер з навчання та розвитку YouControl.
«2020 рік був для державних закупівель маркером на можливість закупівельника спланувати закупівлі, спланувати кошти і домовитися про постачання. Як буде в 2021 році? Я сподіваюся, що все-таки не гірше, ніж було цього року», – зазначив Максим Боровик, бізнес-тренер, експерт.
Які зміни відбулися в законодавстві і чому в 2021 році відбулися «квітневі жнива»?
Христина Зелінська пояснює, що завдяки змінам у законодавстві, які відбулися цьогоріч і у 2020 році в квітні місяці вступили в дію, багато що змінилося. Щороку грудневих жнив було найбільше на дотендерних сумах, на товарах і послугах до 200 тисяч гривень і роботах до 1,5 мільйона гривень. І саме тому це були жнива, оскільки бралися певні об’єкти, певні потреби, розділялися на дрібні угоди для того, щоб можна було швидко прямо укласти з відповідним потрібним підрядником чи контрагентом договір та швидко завантажити це в систему і формально виконати якісь базові умови законодавства. Інша проблема, за словами експертів, – неготовність Держаудитслужби братися за такі кейси, оскільки це були дотендерні суми, і з різних об’єктивних і не зовсім причин вони залишалися часто поза увагою контролюючих органів у сфері фінконтролю. Також, з 19 квітня 2020 року всі державні замовники, монополісти, компанії державні та комунальні проводять публічні закупівлі на суми від 50 тисяч гривень, незалежно від того, що купляють, через спрощену процедуру закупівлі. Окрім цього, згідно відповідних змін, не тільки стали конкурентними допорогові закупівлі, а також всі державні замовники стали зобов’язані звітувати про будь-які укладені договори купівлі від 1 гривні до 50 тисяч.
«Зараз допорогові жнива модифікуються. Ми не повинні забувати з вами про таке явище, як переговорні процедури закупівлі. Це які проводяться на понадтендерні суми, які теж часто можуть використовувати і використовують замовники не так, як це дозволяє робити закон. А ще є процедура «за нагальною потребою», яка теж застосовується у надпорогових тендерних сумах і до якої теж часто є запитання. І саме в грудневі жнива ми бачимо цей активний ріст. Вони відбуваються з листопада по січень. Тому я думаю, що нам звертати вже увагу і на такі речі, братися за більші шматки цього торта», – підкреслила Христина Зелінська.
«З 19 квітня запрацювала нова редакція закону про публічні закупівлі, і є стаття, яка дозволяє проводити переговорну процедуру закупівлі, коли виникла необхідність закупівлі аналогічних додаткових робіт. Тобто, виконували якісь будівельні роботи або ремонтні, щось не враховане проєктом, виникла необхідність закупівлі додаткового обсягу робіт. Стаття виписана станом на сьогодні таким чином, що, на наш погляд, на погляд наших експертів із закупівель, дозволяє певний люфт замовникам, і є ризики маніпуляції», – зазначив Святослав Абрамов.
Сергій Миткалик пояснює, що відсутність грудневих жнив пов’язана з відсутністю у бюджеті бюджетних коштів, адже станом на сьогодні бюджет вичерпує свій ресурс, і це стосується капітальних видатків незахищених потреб, відбуваються звернення до замовників уже не укладати договори і не витрачати кошти. Друга причина – це саме зміни в законі, які відбулися, набрали чинності 19 квітня.
«Ми бачимо коли відкриті торги у нас на квітні піднімалися і потім вже спадали, і знову потім починали підніматися. Тобто, по суті, 2020 рік став не грудневими жнивами, а квітневими жнивами. Чому так відбулося? Бо всі, знаючи, що набуде редакція нового закону за пів року, вони вже в квітні почали більшу частину своїх коштів витрачати. І по суті, якщо ми бачимо з 56 мільярдів, витрачених у 2020 році, то 44 мільярди, найбільшу кількість коштів на ремонти саме були витрачені в квітні місяці. Ось така аномалія в цьому році, і тому ми бачимо, що цей рік став виключенням. У квітні витратили найбільше, йде на спад. І через недостатність коштів вже немає що витрачати», – розповів Сергій Миткалик.
«Ми підтримуємо регуляторні зміни. Ми вважаємо, що вони нарешті покращать підхід. Але в нас є ще питання до самих даних, яким чином вони будуть передаватися. Ми би хотіли, щоб замовники все-таки точніше давали цей свій державний класифікатор, і ті метадані, які б дозволили краще ловити такі процедури, зокрема дати укладання договору, дати дії все-таки були доступні в метаданих, а не мені доводилося розробляти окрему аналітичну процедуру для їхнього отримання», – додав Михайло Кольцов.
«Цього року закупівлі змінилися докорінно саме за період березень-квітень, коли зросла увага до медичних засобів, медичних закупівель – це по-перше. І ми забуваємо ще про те, що зростали ціни на всі товари, коли був бум такого попиту, як продовольчих товарів, так і пального, і т.д. І ми забуваємо ще про дефіцит. Якраз цей дефіцит можна простежити в комерційних закупівлях, де на перше місце виходить вже не стільки ціна, коли товар потрібен сьогодні і тут, а виходить більше на перший рівень уміння комунікувати закупівельника і постачальника, і вміння планувати», – пояснив Максим Боровик.
Які інструменти можна використовувати і громадськості, і експертам для того, щоб відстежувати ризики у закупівлях і попереджати їх?
Експерти наголошують, що з кожним роком інструментів для моніторингу з’являється все більше. Проте проблема є не в інструментах, а в якості даних, які в ці інструменти закладаються.
«Цього року медичні закупівлі додали нам трошки аномалії, тому що, як сказав правильно колегами, присутні квітневі сплески. Плюс деякі проблеми, які були пов’язані з самими замовниками, коли, наприклад, державний класифікатор – просто медичні засоби, а ти не розумієш, які там всередині медичні засоби. От, наприклад, колега показувала ціни на маски. Коли я прокручував цю процедуру, я відразу наштовхнувся на аномалію: а які маски? Одношарові, багатошарові? І це зразу давало відхилення і по ціні, і давало своєрідну аномалію», – зазначив Михайло Кольцов, менеджер з навчання та розвитку YouControl.
«Наша організація займається таким проєктом, який називається «Дозорро», що моніторить систематично публічні закупівлі. Також ми розвиваємо і підтримуємо аналітичний інструмент, яким користується вся Україна у сфері публічних закупівель, – це Публічний модуль аналітики», – сказала Христина Зелінська.
Як вплинув COVID-19 на закупівлі у 2020 році?
У березні, коли Україна оперативно реагувала на законодавчому рівні відповідним викликам, пов’язаним з COVID-19 було на засіданні Уряду було внесено зміни в закон про публічні закупівлі та прийнято відповідну постанову, яка визначає порядок проведення прямих швидких закупівель, пов’язаних з протидією саме захворюванню. Це зокрема перелік певних медичних препаратів, засобів індивідуального захисту, апаратів ШВЛ, кисневих масок, кейтерингові послуги, захоронення, дезінфекційні послуги дезінфектори тощо. Було сформовано виключний перелік товарів та послуг, які можна купувати без жодної конкуренції, незалежно на які суми. Але ключова мета їхньої закупівлі полягає в тому, щоб протидіяти коронавірусу.
«Що відбувається по факту? Ми спостерігали такі випадки, коли комунальні підприємства Дніпровської міської ради купували капітальний ремонт під’їзду у межах процедури протидії ковіду. Ми пам’ятаємо такі ситуації, коли купували ліжка, люстри, лампи, тобто інші предмети закупівлі, що не пов’язані з протидією коронавірусному захворюванню, але за процедурою прямого звітування, за процедурою власне як виключення. І це, знаєте, такі систематичні жнива, які зустрічаються особливо на регіональних рівнях, і це насправді є проблема», – зауважила Христина Зелінська.
«Ми бачимо, що по ковідних закупівлях були трошки різні очікування. Громадянське суспільство чекало, що ковідні закупівлі буде в першу чергу передивлятися Державна аудиторська служба. Втім, вони не потрапили саме під моніторинг. Вони охоплювалися іншими заходами фінансового контролю, такими як ревізії та перевірки. Це те, що може робитися раз на рік», – прокоментувала Кристина Гуцалова.
Наскільки ефективно у 2020 році свою роль виконувала Держаудитслужба?
За словами експертів лише близько 2% закупівель підпадають під моніторинг Держаудитслужби. Проте замовники вважають, що цього року Держаудитслужба працювала надзвичайно активно. Разом з тим перевірити ефективність роботи контролюючого органу важко через відсутність статистичних даних.
«Дуже шкода, що реформа перетворення Держаудитслужби на Офіс фінансового контролю була зупинена. Плани були такі, щоб передивитися доцільність існування територіальних відділень Державної аудиторської служби, передивитися повноваження, зробити аудит процесів всередині служби, подивитися, наскільки вони ефективні, наскільки їх потрібно змінювати. Власне, і про ці плани ми можемо знати більше з обговорень, які були, з публічних дискусій. Тому що нормативна база, на жаль, навіть не була розроблена, і цей процес був зупинений», – наголосила Кристина Гуцалова.
«Складно говорити про те, наскільки робота Держаудитслужби стала ефективнішою, бо просто немає якихось статистичних даних, на які можна спертися. З тих кейсів, які я розглядав, які підпадали під моніторинг, я результатів від Держаудитслужби у вигляді якихось конкретних дій не побачив. Але це не означає, що вони повністю неефективні», – прокоментував Святослав Абрамов.
«Тільки 3,3% з усіх проведених онлайн-моніторингів Держаудитслужбою оскаржуються в суді. Тобто, це говорить про те, що 96% моніторингів онлайн у системі «Прозорро» працюють. І, напевно, недарма у 2018 році наша ця вся команда людей адвокатувала відповідні зміни, щоб хоча б якось можна було заміряти, хоча б якось можна було повпливати, по-перше, на справедливість, а, по-друге, фінансовий державний контроль електронізувати, і, по-третє, заміряти хоча б якось ефективність роботи дуже важливого контролюючого органу», – додала Христина Зелінська.
Експерти додають, що у держаудиторів є проблеми з притягнення до відповідальності за порушення, якщо порушення виявлялося. Для того, щоб аудитор виявив порушення має видатися наказ про призначення проведення відповідного заходу контролю. Після цього проведення самого контролю, аналіз документів процедури закупівлі, запит документів замовника. Коли справа доходить до завершення, і порушник знайдений – його важко притягувати до відповідальності просто через те, що для того, щоб скласти адміністративний припис, потрібно мати персональні дані особи, на яку може накластися відповідне адмінстягнення, наприклад, секретар або голова тендерного комітету, або керівник замовника. Зважаючи на те, що керівник такого замовника, як роботодавець, відмовляється надавати часто такі дані персональні, то аудиторам об’єктивно складно або неможливо скласти цей адміністративний протокол.
Сергій Миткалик пояснює чому громадськість незадоволена роботою Держаудитслужби. По-перше, Держаудитслужба для того, щоб показати свою роботу, любить брати великі тендерні закупівлі, адже краще перевірити один тендер на 50 мільйонів гривень, ніж перевіряти 500 тендерів по 500 тисяч гривень. По-друге, суспільство і громадськість не бачить ефекту роботи Держаудитслужби. Загалом в державі сьогодні, по суті, тільки два органи перевіряють ефективність використання бюджетних коштів: наскільки завищені ціни, чи правильне цільове призначення цих коштів – Державна аудиторська служба і Рахункова палата. В свою чергу, Рахункова палата – це невеликий орган державний, який перевіряє виключно бюджетні кошти державного бюджету.
«По суті, як витрачаються бюджетні кошти – відповідальность Держаудитслужби. На жаль, не помітно як Держаудитслужба запобігла розтраті, чи зберегла якісь бюджетні кошти, чи встановились якісь переплати. Більше того, на сьогодні, якщо замовник купить маски за 50 гривень за штуку, які у них стоять на ринку 5 гривень, то по суті Держаудитслужба нічого зробити не може», – сказав Сергій Миткалик.
«Зараз у діяльності Держаудитслужби ми бачимо збільшення кількості заходів, але це швидше збільшення кількості процесів, аніж досягнення якогось результату. І збільшення цих заходів хоч і призвело до того, що більшість справ, які були побачені в онлайн-моніторингу, не оскаржуються, все одно в мене виникає питання, бо та ж сама ефективність служби буде вимірювати, що вони побачили і що вони зробили з побаченим», – додав Михайло Кольцов.
«Ми бачимо фактично, що функцію Держаудитслужби зараз виконують громадські діячі, активісти, розслідувачі, журналісти і т.д., хто хоча б показує на місцевих і на державному рівні, де в нас проходить ця зрада, це їх недопрацювання. І за 2020 рік реально зріс якісний показник розслідувань. Я пам’ятаю просто, коли ми два роки тому ще їздили з ІРРП і «Бігусами» по регіонах, з розслідувачами спілкувалися, якого рівня розслідування це були, і ті самі експерти виросли за ці кілька років», – розповів Максим Боровик.
Що потрібно зробити для оздоровлення закупівель на центральному і на місцевому рівні?
Учасники обговорення наголосили на тому, що має відбуватися професіоналізація сфери публічних закупівель і залучення до неї уповноважених осіб, людей, для яких закупівлі єдиною професією, якою вони будуть займатися, за яку нестимуть професійну відповідальність та матимуть відповідні сертифікати. Другий необхідний крок – це електронізація тендерної документації
«Якщо говорити про місцевий рівень, дійсно, важливо вдосконалювати професіоналізм людей, які відповідають за проведення закупівель. Ми в свою чергу в поточному році за напрямком закупівлі дорожніх робіт провели дуже багато онлайн-заходів навчальних з саме фокусом на дороги. Ми побачили, що це дійсно користується попитом і реально кадровий потенціал вимагає такого покращення навчання. […] Дуже багато ситуацій, коли ми бачимо, що держава могла би зреагувати, а це доводиться робити громадським організаціям», – поділився Святослав Абрамов.
«Потрібно контролювати закупівлі не лише в грудні, а протягом цілого року. Це найголовніше. І насправді, мені здається, що зі свого боку ми зробили все для того, щоб це було робити просто, ефективно. Звісно, тут наступний крок, про який вже всі колеги сказали, дякую їм за це, – про те, що все-таки Міністерство фінансів має зацікавитися тим, куди витрачаються кошти через публічні закупівлі, як вони витрачаються, і власне налагодити все-таки контроль в цій сфері. Тому що власне Державна аудиторська служба знаходиться у підпорядкуванні Міністерства фінансів, і це безпосередньо їхня сфера впливу», – сказала Кристина Гуцалова.
«Коронавірусні закупівлі – це той виклик, з яким нам треба буде точно жити ще наступний рік. Якщо в наступному році не передбачити унеможливлення ризику розтрат і крадіжок наших з вами податків, це буде дуже не просто цинічно, це буде перш за все безвідповідально, тому що не можна створювати умови для правопорушень у закупівлях чи в будь-яких інших видах розпорядження якимсь майном чи активами держави, власне нас з вами. Тому нам треба впроваджувати конкурентні закупівлі. Це дасть можливість вирівнювати ринку ті ціни, де є завищення, на ті ж маски, на ті ж ШВЛ, тести і т.д. Це дасть можливість нам з вами розуміти, по яким причинам відібрали саме цього контрагента, а не іншого, на поставку, наприклад, якихось захисних костюмів і т.д. І також – це, звичайно, для того, щоб не було грудневих жнив, і серед року, і в кінці року, контролюючі органи мають просто працювати», – додала Христина Зелінська.
«Я хотів розпочати із заклику до народних депутатів: будь ласка, не зруйнуйте те, що на сьогодні є. А до своїх колег, громадських організацій, які на місцевому рівні, і журналістів – пишіть. Бо, на жаль, у нас станом на сьогодні ви краще робите роботу контролюючих і правоохоронних органів, ніж самі органи. Як тільки ви щось напишете, озвучите якусь завищеність цін, – тільки тоді здійснюється якийсь рух в самій правоохоронній системі чи контролюючих органах. Тому дальше досліджуйте, звертайтеся до контролюючих і правоохоронних органів і змушуйте їх робити свою роботу», – закликав Сергій Миткалик.
«Відкритість фінансових даних дозволить мені краще створювати ризик-профілі і швидше реагувати на різні аномалії», – зауважив Михайло Кольцов.
«З приводу покращення закупівель в цілому і з приводу покращення самої аури в закупівлях треба зацікавити державних службовців у тому, щоб були класні спеціалісти-закупівельники. Зараз закупівельник сприймається на державному підприємстві як людина, яка асоціюється зі «снабженцем». Але насправді це не так. Це і медіатор, це і переговорник, це і людина, яка вміє планувати», – зазначив Максим Боровик.
