Донедавна більшість органів місцевого самоврядування сільських та селищних громад не мала великої необхідності здійснювати регуляторну діяльність. Але у ході децентралізації повноваження органів місцевого самоврядування базового рівня були істотно розширенні. Тож у громад виникла потреба самостійно напрацьовувати та реалізовувати політики, які так чи інакше зачіпають сферу господарської діяльності.
Протягом останніх двох років Програма DOBRE працювала у громадах над покращенням управління майном, в результаті ОТГ розроблено та затверджено 228 положень, порядків та інших пакетів програмних (нормативно-правових) документів з питань управління активами, а також реалізовано 340 індивідуальних інструментів, направлених на підсилення ефективності управління майном ОТГ. Із практики роботи з громадами ми бачили, що затверджені документи вимагали врахування положень регуляторного законодавства, тобто регулювання земельних відносин, вирішення питань у сфері благоустрою чи управління майном комунальної власності передбачає необхідність здійснення регуляторних процедур. Недотримання вимог законодавства у цій частині може тягти за собою не просто скасування акту одноразової дії (договору оренди комунального майна чи розпорядчого акту ОМС), а й визнання протиправною усієї діяльності ради чи її виконавчого органу у відповідному напрямку. На жаль, це підтверджується реальною, подекуди дуже болісною, практикою.
Прийнято вважати, що регуляторна діяльність – це щось дуже складне та обтяжливе. Тут дається взнаки і брак належного досвіду у фахівців місцевого самоврядування, і постійна зміна законодавства, і неврахування специфіки організації місцевого самоврядування у законодавчих та підзаконних актах.
«Ми почали працювати з регуляторним законодавством після об’єднання громади. Звісно, на початку виникало дуже багато питань. Проте, якщо розібратися з процедурами та набратися хоча б невеликого досвіду, стає зрозумілим, що не такий страшний вовк, як його малюють. З допомогою консультантів Програми DOBRE під керівництвом Віри Козіної, нам вдалося застосовувати регуляторні процедури у конкретній сфері – управління майном, що сприяє не лише розвитку, а й підвищенню інвестиційної привабливості громади, оздоровленню клімату для створення та розвитку бізнесу», – поділився Ігор Довірак, Печеніжинський селищний голова з Івано-Франківської області.
Під час роботи з громадами по напрямку управління активами консультанти, дійсно, стикалися з поодинокими ситуаціями, коли підрозділи Державної регуляторної служби України дещо формалізовано підходили до тих актів, які розробляються на рівні громад. Але у більшості випадків все ж це пов’язано із тим, що ОМС при складнні документів беруть на себе функції, які їм не властиві, чи іншим чином намагаються «спростити» собі життя і прописують це в своїх положеннях. Тому ми бачили й чимало випадків, коли ОМС на свої положення та порядки цілком заслужено отримували негативні висновки Державної регуляторної служби.
Для того, щоб підсилити спроможність об’єднаних територіальних громад у сфері управління активами, Програма DOBRE на початку березня звернулася до Державної регуляторної служби України із пропозицією спільно попрацювати у цьому напрямку. Консультанти Проєкту з підвищення ефективності управління активами ОТГ Програми DOBRE з цього часу успішно співпрацюють із командою фахівців Департаменту державної регуляторної політики ДРС України під керівництвом Ірини Барчук.
«Велика частина роботи Державної регуляторної служби відноситься до роботи з органами місцевого самоврядування, – каже Ірина Барчук, – Для нас є важливим, щоб вони розуміли принципи регуляторної діяльності і правильно імплементовували регуляторні процедури на своєму рівні. Ми проводимо активності, надаємо роз’яснення, відповідаємо на запитання громад, тому спільна робота з проєктом технічної допомоги DOBRE відповідає нашим пріоритетам і ми маємо надію на плідну співпрацю».
Спільна робота Програми DOBRE разом з Державною регуляторною службою розпочалася з формування переліку нормативних актів, які ОМС ОТГ найчастіше приймають у сфері управління активами. Тому пропонуємо всім зацікавленим ОМС розібратися, які акти можуть вважатися регуляторними, а які – ні.
| Найпопулярніші нормативні документи на місцевому рівні | Характер акту |
| Нормативна грошова оцінка землі | Не є регуляторним актом |
| Положення про регуляторну діяльність | Не є регуляторним актом |
| Положення про оренду комунального майна, відмінного від земельних ділянок | Може бути регуляторним актом, узгоджуйте текст з ДРС |
| Методика розрахунку орендної плати | Є регуляторним актом |
| Положення про діяльність аукціонної комісії | Не є регуляторним актом |
| Положення про орган приватизації (житло) | Не є регуляторним актом |
| Положення про орган приватизації (нежитлова комунальна власність) | Не є регуляторним актом |
| Положення про приватизацію | Є регуляторним актом |
| Положення про порядок відчуження комунального майна ОТГ | Є регуляторним актом |
| Списання майна | Не є регуляторним актом |
| Положення Договірна робота | Не є регуляторним актом |
| Положення про комісію безхазяйне майно | Не є регуляторним актом |
| Порядок – відумерла спадщина/безхазяйне майно | Не є регуляторним актом |
| Положення про передачу майна у ОУ ГВ | Не є регуляторним актом |
| Правила благоустрою | Є регуляторним актом |
| Положення про зовнішню рекламу | Є регуляторним актом |
| Положення про самоврядний контроль за використанням та охороною земель комунальної власності | Є регуляторним актом |
| Положення про оренду землі | Є регуляторним актом |
| Порядок паркування транспортних засобів на території населених пунктів ОТГ | Є регуляторним актом |
Втім, ви маєте розуміти, що статус акту, навіть позначеного у цій таблиці, як такий, що не є регуляторним, може набувати статусу регуляторного акта за наявності хоча б однієї регуляторної норми. Це може статися, наприклад, якщо ви включаєте у цей документ норми, які встановлюють додаткові вимоги до суб’єктів господарювання (строки чи умови надання публічних послуг, права, обов’язки чи умови поведінки суб’єктів господарювання тощо). Це також можливо у випадку, коли ви поєднуєте у одному документі кілька сфер регулювання.
Тому Державна регуляторна служба України звертає увагу, що нормативно-правовий акт або інший письмовий документ, прийнятий уповноваженим регуляторним органом, вважається регуляторним актом, якщо хоча б одне з його положень відповідає ознакам регуляторного акта, визначеним у статті 1 Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Разом з цим, визначення регуляторності того чи іншого документа можливе лише після здійснення його всебічного аналізу на предмет встановлення, змінення чи скасування ним норм права, виявлення сфери застосування; визначення спрямування документа або окремих його положень на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання.
Отже, віднесення будь-яких документів, до категорії регуляторних актів можливе лише за умови надання їх повного тексту.
Тому у разі виникнення сумнівів щодо статусу вашого акту, не бійтеся надсилати його проєкт до територіального органу ДРС України. На своєму досвіді ми переконалися, що допомогу у цій службі надають швидко та якісно.
Зокрема, на конкретному прикладі нами було відпрацьовано ситуації, коли акт, що приймається ОМС, може як містити ознаки регуляторного, так і не мати їх. Йдеться про акти, якими ОМС визначає певний порядок діяльності чи процедуру, що у цілому регламентована законом та підзаконним актом, обов’язковим для виконання на рівні ОМС. У таких випадках, якщо ОМС ретельно дотримується вимог відповідного законодавства, то таке положення чи порядок не матиме ознак регуляторного акту. При цьому ОМС у відповідності до приписів Європейської хартії місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей своєї організаційної структури та розподілу повноважень між виконавчими органами ради, без шкоди для більш загальних законодавчих положень, має право досить вільно визначати, як йому виконувати відповідну функцію чи завдання. Відповідне роз’яснення ДРС України опубліковане на їхньому офіційному сайті .
Подальшим кроком стала спільна розробка зразка Положення про регуляторну діяльність ОМС. Фахівці ДРС України ретельно проаналізували напрацювання консультантів Програми DOBRE та надали свої рекомендації щодо особливостей врегулювання цієї діяльності. Всі бажаючі ОМС ОТГ можуть скористатися відповідним положенням за посиланням (Шаблон рішення ради «Про затвердження положення про порядок здійснення державної регуляторної політики» та відповідне Положення).
Наступним кроком стала ініціатива ДРС України спільно опрацювати питання щодо здійснення регуляторної діяльності під час встановлення місцевих податків та зборів. Ці питання виникли у ОМС ОТГ на підставі новел податкового законодавства, які почали уводитись у дію з 23.05.2020 р. 04.06.2020 р. Служба опублікувала на своєму офіційному сайті дуже практичне роз’яснення з цього приводу.
«Оскільки Програма DOBRE у цьому році розпочинає активну роботу у напрямку аналізу державних політик, для нас важливим є налагодження співпраці з ключовими органами влади. Приємно, що у нас уже є спільні напрацювання з Департаментом державної регуляторної політики ДРС України з управління активами у громадах. Ми не байдужі до тих питань, з якими громади стикаються під час здійснення регуляторної діяльності, тому і надалі будемо комунікувати з ДРС щодо надання роз’яснень ОТГ», – зазначила керівниця компоненту фінансового управління Програми DOBRE Ангела Бочі.
Ми закликаємо громади надсилати свої пропозиції до чинного регуляторного законодавства, а також проблемні питання, з якими стикаються під час роботи з регуляторними актами на електронну адресу Програми DOBRE – dobre@globalcommunities.org . Програма надалі планує комунікувати ці пропозиції з ДРС та іншими органами влади.
Віра Козіна, адвокат, консультант з управління активами Програми DOBRE
***
Програма USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE) – це п’ятирічна програма, що виконується міжнародною організацією Глобал Ком’юнітіз (Global Communities) та фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID). Програма спрямована на посилення місцевого самоврядування та створення кращих умов для розвитку ОТГ, підвищення рівня залученості громадян до прийняття рішень та забезпечення підзвітності та прозорості в громадському управлінні. До консорціуму виконавців програми DOBRE, на чолі з Global Communities, входять: Український кризовий медіа-центр; SocialBoost; Фонд розвитку місцевої демократії (FSLD/FRDL), Малопольська школа державного управління при Краківському університеті економіки (MSAP/UEK), Польща; Національний Демократичний Інститут (NDI).
Програма USAID DOBRE працює в 7 цільових областях: Дніпропетровській, Івано-Франківській, Харківській, Херсонській, Кіровоградській, Миколаївській та Тернопільській. Із червня 2020, Програма розпочала свою роботу ще в трьох областях: Запорізькій, Чернівецькій, та Чернігівській.
© Ця публікація стала можливою завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Зміст є відповідальністю Глобал Ком’юнітіз (Global Communities) і не обов’язково відображає точку зору USAID чи Уряду Сполучених Штатів.