18 квітня відбувся четвертий із серії публічних діалогів «Децентралізація на зв’язку» на тему місцевих бюджетів. У фокусі уваги були питання горизонтального вирівнювання місцевих бюджетів, способи збільшення надходжень та перспективи передачі місцевому самоврядуванню повноважень щодо адміністрування місцевих податків та зборів. Учасники діалогу зійшлися на тому, що законодавче врегулювання для виконання місцевих бюджетів потрібне, втім думки частково розділилися щодо того, яких саме змін потребує законодавство. Ще одна з важливих аспектів теми: точність та наповненість реєстрів відповідними даними для своєчасної їх верифікації та використання. Адже наразі провести статистичний зріз щодо виконання місцевих бюджетів громад щонайменше складно.
Чи виконуються місцеві бюджети зараз? Які відмінності між бюджетами громад прифронтових та тилових? Як держава допомагає тимчасово окупованим громадам, ОМС яких релокувалися? Та яких законодавчих змін чекати місцевим бюджетам найближчим часом?
Про це та багато іншого говорили під час четвертого діалогу «Децентралізація на зв’язку» на тему «Місцеві бюджети в умовах воєнного стану: аналіз, проблеми, перспективи».
Участь у заході взяли представники Мінфіну, Комітету ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики, Комітету ВРУ з питань бюджету, Офісу Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України, асоціацій органів місцевого самоврядування, голови територіальних громад, проєктів міжнародної допомоги, експерти.
За словами В’ячеслава Негоди, керівника Офісу Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України, посилювати місцеві бюджети необхідно через зміцнення економіки:
«Місцеві бюджети – це результат роботи всіх рівнів влади, бізнесу, підприємств, організацій. В умовах воєнного стану, коли відбуваються такі руйнування, економіка є дуже нестабільною, дуже важко прогнозувати місцеві бюджети, стосовно їх наповнення, виконання, податків тих чи інших. Одне із завдань – це оцінити наші можливості й резерви, які можуть нам додатково наповнити не лише місцевий бюджет, а і створити додаткові робочі місця, – зазначив В’ячеслав Негода, – Наша політика має орієнтуватися не на те, як перерозподілити бюджет на рівні Міністерства фінансів. Ми повинні працювати над тим, щоб посилювати економіку в цілому через стимулювання розвитку місцевого виробника. Тоді в нас будуть місцеві бюджети і міцний тил, щоб ми могли забезпечити всім необхідним наших воїнів, наші Збройні сили і це наше головне завдання».
Що показує моніторинг?
Під час публічного діалогу експерти презентували аналіз державного та місцевих бюджетів громад. Ігор Онищук, експерт шведсько-українського проєкту «Підтримка децентралізації в Україні» SALAR International, зазначив, що в перший рік війни відбулося падіння в державному бюджеті, а в 2023 році відбулося відновлення. У місцевих бюджетах, за словами експерта, динаміка краща.
«Оборона об’ємно покривається за рахунок державного бюджету. Місцеві бюджети натомість покривають значною мірою освіту і майже повністю житлово-комунальне господарство. В розрізі типів бюджетів об’ємними є саме бюджети територіальних громад, ми бачимо, наскільки на їхні плечі лягає дохідно-видаткова частина і наскільки вони є вагомими. І також видно їхнє щорічне зростання і динаміку, – додав Ігор Онищук. – У динаміці надходжень загального фонду помітним є час вилучення військового ПДФО, але разом із тим протягом 2023 року все ж динаміка була позитивною. В розрізі регіонів найбільше зростання показали Київська та Черкаська області, місто Київ, а на прифронтових територіях приріст надходжень був значно меншим».
Докладний аналіз виконання місцевих бюджетів можна переглянути у презентації спікера.
Тетяна Паутова, експертка з питань місцевих податків і зборів Програми USAID DOBRE, зазначила, що Програма щороку проводить аналітику бюджетів 60 основних громад-партнерок. Громади групують, керуючись наказом Мінрегінтеграції №309, який розподіляє громади на території активних бойових дій, тимчасово окуповані, на яких велися бойові дії, і на який бойові дії не велися.
«Підсумовуючи бюджети, можна сказати, що десь певна стабільність, а десь є бюджети виживання. Коли ми дивимося загальну аналітику в цілому, то цей висновок не надто наочний. Щодо податкових надходжень на перший погляд структура в нас майже незмінна: у всіх групах територіальних громад превалює ПДФО. Але в динаміці місцевих податків і зборів у бюджетах територій, де ведуться активні бойові дії, надходження впали наполовину і більше, частково є єдиний податок. У громад, які розташовані на деокупованих територіях, теж впали податки, є невеличке зростання у 2023 році, але довоєнного рівня вони ще не досягли. В той же час на територіях, віддалених від зон бойових дій, то є навіть певне зростання, яке обумовлене об’єктивними тенденціями: релокація бізнесу, притік населення через міграційні процеси», – підсумувала Тетяна Паутова.
Докладний аналіз виконання місцевих бюджетів можна переглянути у презентації спікерки.
Чи можливо врівноважити бюджети тилових та прифронтових територій?
Олександр Корень, директор Департаменту політики міжбюджетних відносин та місцевих бюджетів Міністерства фінансів України, підтвердив озвучені дослідження та наголосив на змінах щодо бюджетних відносин:
«У нас з’явилися досить суттєві диференціації між територіями, оскільки сьогодні можна виділити нові типи територій: прифронтові, прикордонні, з активними бойовими діями, є території тимчасово окуповані. Раніше законодавство по-іншому регулювало бюджетні відносини з тимчасово окупованими територіями і ми їх не аналізували. За сьогоднішнім законодавством окуповані території є повноцінними територіями, адже ОМС або військові адміністрації, які здійснюють свою діяльність на підконтрольній території, і вони також отримують доходи. Окуповані території втратили найбільше доходів всіх категорій».
За словами Олександра Кореня, прифронтові та прикордонні, території можливих чи активних бойових дій, включаючи окуповані території зможуть отримувати компенсацію з державного бюджету через додаткову дотацію.
Микола Задорожній, народний депутат України, член Комітету ВРУ з питань бюджету, сказав, що наразі прийняті рішення дають можливість громадам виконувати свої бюджети і відповідно свої функції.
«Відповідно до аналітики, навіть без військового ПДФО виконання місцевих бюджетів є близьким до необхідних параметрів. Загалом по країні 27,4% за перший квартал від планового показника у 25% – це випередження виконання доходів місцевих бюджетів. Так, є перекоси за областями, зокрема і через недофінансування по освітній субвенції в березні у багатьох громадах був мінусовий баланс між доходами та видатками. Є проблема й суттєвого недонадходження податків. Особливо це стосується прифронтових та прикордонних громад. На прикладі Сумської області, ми знаходимо рішення і Мінфін дофінансовує необхідні суми для забезпечення життєдіяльності таких громад. Враховуючи воєнний стан і дії агресора, це скоріше за все найбільш ефективний спосіб забезпечення життєдіяльності таких громад. Із іншої сторони самі громади мають приймати для себе мудрі рішення. Хоч і несистемно, але є випадки роздутих штатів або коли не виконуються функціональні обов’язки. Тут необхідно шукати шляхи оптимізації діяльності».
Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій, зазначив, що для якісного підведення громад до єдиного знаменника, необхідно вносити зміни в більш широкий спектр законодавства. Горизонтальне вирівнювання місцевих бюджетів варто розглядати через призму надходжень. Зокрема, експерт наголошує на важливості врегулювання податку на доходи фізичних осіб. На думку Юрія Ганущака, ПДФО має надходити за місцем проживання людини, як це відбувається в країнах ЄС.
Про що заявляють Асоціації?
Олександр Корінний, голова Всеукраїнської асоціації об’єднаних територіальних громад, очільник Новоукраїнської громади Кіровоградської області, наголошує на тому, попри всі зміни необхідно зберегти наявні джерела надходжень до місцевих бюджетів і не допустити вилучення тих доходів, які є стабільними, важливими і критичними для місцевого самоврядування. За словами керівника асоціації, на громади покладають все нові повноваження та обов’язки, на які не всі громади мають власні ресурси.
«Усі зміни, які приймаються у бюджетній сфері, повинні працювати на дві речі: перемогу і відновлення для повернення наших людей додому. Надання повноважень у адмініструванні місцевих податків і зборів тим громадам, які спроможні це робити. Горизотальне вирівнювання повинно бути тільки для того, щоб податкоспроможність місцевих бюджетів була стабільною, і після закінчення воєнного стану ми мали ресурс для повернення людей, розвитку громад. Необхідне посилення державної політики у сфері соціального захисту, адже цю галузь все важче тягнути місцевому самоврядуванню. Із урахуванням релокації бізнесу, не всі громади мають можливості забезпечити пільгове перевезення людей, пільгове харчування дітей у школах та садочках. Надзвичайно важливо прийняти законопроєкт 9559Д, щоб громади допомагали й були захищені від кримінального переслідування за допомогу військовим».
Тетяна Арсенюк, експертка Всеукраїнської асоціації об’єднаних територіальних громад, додала, що важливими довгостроковими питаннями є зміна до розподілу ПДФО та адміністрування місцевих податків.
«Нещодавно з громадами обговорювали законопроєкт 11067. Він викликав жваву дискусію, адже має норму імперативного характеру. Сьогодні не всі громади готові брати на себе повноваження щодо адміністрування податків. Я б сказала, що готові менше 50% громад. Питання адміністрування податків, однозначно, підтримали б міські громади, тому що вони мають кадровий потенціал та фінансову потужність. Громади також хвилюють питання горизонтального вирівнювання, використання вільних залишків коштів місцевих бюджетів, розмір посадових окладів, які не змінювалися з 2021 року».
Яке законодавче врегулювання місцевих бюджетів готується наразі?
Галина Васильченко, народна депутатка України, член Комітету ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики, розповіла, що зараз у роботі законопроєкт, який підготує підґрунтя для надання ОМС повноважень щодо адміністрування місцевих податків та зборів. Проте під час першого етапу, який триватиме до грудня 2026 року, місцева влада лише збиратиме дані для того, щоб у 2027 році отримати повноваження адміністрування.
«На прохання громад ми напрацювали спільно з експертами та зареєстрували законопроєкт №11067. Зараз проводимо консультації та надіслали відповідні звернення в усі профільні міністерства та асоціації. У структурі Державного бюджету місцеві майнові податки станом на кінець 2022 року складають 6,6%. За підрахунками експертів, загалом громади недотримують 15 мільярдів гривень. Наш законопроєкт передбачає два етапи. Перший – з січня 2025 року до 31 грудня 2026 – передача повноважень громадам у частині реєстрації та ведення обліку об’єктів оподаткування, проведення звірки майнових податків, збору податкової інформації та внесення їх до інформаційних баз даних ДПС України та інше. Другий етап – з січня 2027 року – надання повноважень саме з адміністрування майнових податків, водночас забезпеченням для ДПС України функції нагляду щодо дотримання органами МС норм податкового законодавства».
За словами народної депутатки, цей законопроєкт потрібно прийняти в першому читанні та врахувати усі зауваження, тому що він перш за все про можливості для громад у той час, коли військовий ПДФО не направляється до місцевих бюджетів.
Олександр Слобожан, виконавчий директор Асоціації міст України, зазначив, що безпека та оборона проходить червоною ниткою через будь-які питання місцевих бюджетів.
«Верховна Рада України ухвалива в першому читанні законопроєкт 9559Д, де передбачені зміни до місцевого самоврядування. Проте питання національної безпеки та оборони не можуть бути власними природними повноваженнями місцевого самоврядування, а в цьому законопроєкті це звучало саме так, тож частина народних депутатів не підтримали вцілому. Тому внесено зауваження і на друге читання нам обіцяють, що ця технічна поправка буде виправлена. Другий момент, тут важлива спочатку послідовність: спершу потрібні зміни до закону про місцеве самоврядування, як базового. Зараз у бюджетному комітеті зареєстровано три законопроєкти, які в різний спосіб намагаються упорядкувати питання видатків місцевого самоврядування для безпеки та оборони, але вони потребують доопрацювання, – зазначив Олександр Слобожан. – Місцеве самоврядування має додаткові видатки, які не встановлював парламент. Є багато нагальних питань, які потребують фінансування, тож яка цифра не була б у плані доходів, але в умовах війни є набагато більше».
Чи можливо передбачити бюджети на 2025 рік?
«Що стосується 2025 року. Під час третього року повномасштабної війни планування бюджетів стало ще важче. Є вимоги наших міжнародних партнерів про відновлення середньострокового планування. Мінфін підготував законопроєкт №11131, ми його внесли до Верховної Ради, і очікуємо, що народні депутати підтримають. Він дозволить нам відновити середньострокове планування місцевих бюджетів. Це зробити буде непросто, тому що основна проблема це відсутність статистики. ОМС можуть впливати на цю статистику, адже вони вносять дані в реєстр територіальних громад. Це джерело, яке має стати статистичною базою, щоби можна було об’єктивно розраховувати», – говорить Олександр Корень, директор Департаменту політики міжбюджетних відносин та місцевих бюджетів Міністерства фінансів України.
За словами Олександра Кореня, на державному рівні ведеться робота Мінцифри і ДМС, щоби забезпечити координацію, взаємодію і верифікацію тих даних, які є в різних державних реєстрах. Проте вже зараз ОМС можуть вносити ці дані, щоб згодом їх можна було швидко верифікувати та використовувати.
Віктор Мазярчук, голова правління Центру досліджень фіскальної політики, зазначив, що Україна є однією з передових щодо відкритості даних. Експерт додає, що держава має забезпечувати їх коректність та верифікацію. Зараз Центр досліджень фіскальної політики займається збором даних щодо відновлення громад та фінансування цього процесу. Втім цей збір відбувається напряму через листи місцевому самоврядуванню, адже, за словами Віктора Мазярчука, на порталах відкритих даних цієї інформації просто немає.
«Децентралізація на зв’язку» – спільна ініціатива Програми USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE), Українського кризового медіа-центру, Офісу Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України, Всеукраїнської асоціації об’єднаних територіальних громад та порталу «Децентралізація». Інформаційні заходи відбуватимуться в межах комунікації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а саме в частині побудови спроможних громад.
***
Програма USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE) – це дев’ятирічна програма, що виконується Глобал Ком’юнітіз (Global Communities) та фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID). Програма DOBRE тісно співпрацює зі 100 територіальними громадами (ТГ) у десяти областях України, щоб допомогти їм реалізувати переваги та справитися із викликами, які приносить децентралізація. Програма DOBRE надає технічну та матеріальну підтримку ТГ задля допомоги їм здійснювати урядування відкрито та підзвітно; відповідати на потреби громадян; підтримувати активну залученість громадян до прийняття рішень та вироблення політик.
Підтримка з боку Програми DOBRE враховує низку секторів: стратегічне планування; просторове планування; фінансове управління; надання муніципальних послуг; місцевий економічний розвиток; зміцнення спроможності органів місцевого самоврядування; практики доброго урядування; а також гендерно орієнтовані та молодіжні політики. Упродовж 2022-2025 років Програма DOBRE співпрацюватиме напряму із щонайменше з 60 ТГ України, аби допомогти їм подолати наслідки війни, відновити та відбудувати, і продовжувати їхню траєкторію позитивного та сталого розвитку. Партнерами Глобал Ком’юнітіз у консорціумі виконавців Програми DOBRE є Український кризовий медіа-центр (УКМЦ), Фонд розвитку місцевої демократії ім. Єжи Регульського (FSLD/FRDL), та Малопольська школа публічної адміністрації при Краківському університеті економіки (MSAP/UEK), Польща.
