Повномасштабне вторгнення РФ зумовило нові надзвичайні виклики як для суспільства, так і для всіх процесів, що відбуваються в державі. Руйнація значної частини виробничої, транспортної інфраструктури та житлового фонду, установ і організацій, що забезпечують соціально важливі функції критичної інфраструктури, міграція населення, зміни в діяльності та доходах бізнесу значною мірою позначилося на бюджетах – державному та місцевих. Попри зменшення надходжень, спричинене зменшенням податкоспроможності населення та бізнесу, що спостерігається достатньо часто, потреби в забезпеченні функціонування бюджетних установ, надання послуг населенню збільшуються. Також до видатків місцевих бюджетів додаються потреби у фінансуванні видатків, пов’язаних із забезпечення обороноздатності та підтримкою населення й економіки, притаманні воєнному стану.
Експерти Програми USAID DOBRE провели дослідження впливу війни на бюджети 60 територіальних громад-партнерів, серед яких 15 ТГ – території, на яких ведуться (велися) бойові дії, 8 – тимчасово окуповані РФ території України, 2 – території активних бойових дій, 11 – деокуповані території, 24 – території, на яких не велися бойові дії. Результати викладено у звіті «Вплив війни на бюджети територіальних громад:
Аналітичне дослідження показників бюджетів за 2021–2022 роки 60 територіальних громад
партнерів Програми USAID DOBRE у 10 областях України».
У звіті проаналізовано період 2021 -2023 років загалом та окремо по кожному типу ТГ:
- організаційні аспекти, які вплинули на діяльність ТГ;
- зміни чинного законодавства, внесені після введення воєнного стану до бюджетного та податкового кодексів України, постанов КМУ та ухвалені супутні нормативно-правові акти;
- динаміку та структуру трансфертів, що надходили до бюджетів ТГ;
- динаміку доходів місцевих бюджетів: податкових та неподаткових;
- виконання бюджетів за видатками.
Підсумовуючи результати дослідження, констатуємо наступне:
1. Продовжується спостерігатись недостатня наявність у кваліфікованих кадрах фінансових органів, особливо в ТГ, де спостерігаються значні міграційні процеси, що
відбуваються внаслідок тимчасової окупації та/або бойових дій. Також на кадровий
потенціал ОМС впливає значна завантаженість наявних працівників, а також постійні
зміни законодавства та складні процедури. На зазначену динаміку варто звертати увагу, коли оцінюється спроможність ТГ здійснювати нові чи додаткові обсяги повноважень, які надаються чи плануються надаватись в контексті децентралізаційних процесів.
2. Відсутність системних статистичних даних на місцевому рівні, в тому числі щодо фактичної чисельності населення в ТГ, що загострюється міграційними процесами, ускладнює та не сприяє ефективності планування та виконання видатків місцевих бюджетів та, відповідно впливає на якість послуг, що надаються населенню.
3. На територіях, що перебували (перебувають) у тимчасовій окупації та/або розташовані в зоні активних бойових дій, значна кількість комунальних закладів
сфер освіти, культури, фізичної культури та спорту припинили функціонування, що,
переважно, пов’язано з руйнуванням приміщень та/або неможливістю роботи через
небезпеку внаслідок бойових дій. Органи місцевого самоврядування та військові
адміністрації забезпечили функціонування виконавчих органів, бюджетних установ і
комунальних підприємств. Значна кількість закладів продовжує працювати дистанційно.
4. Зміни, затверджені до нормативно-правових актів, які регламентують бюджетний процес, здебільшого мали позитивний вплив. Наприклад, коли у 2022 році було надано право виконавчим комітетам і військовим адміністраціям здійснювати перерозподіл коштів місцевих бюджетів без рішення сесії, що дозволило швидко вирішувати питання, коли скликати сесії було неможливо. В той же час, зміни, які не можливо було передбачити в період планування бюджетів на 2023 рік, такі як вилучення ПДФО з грошового забезпечення
військовослужбовців призводили до необхідності внесення змін до відповідних
бюджетів, скорочення певних видатків тощо, що створювало певні складнощі для ОМС. В даному контексті варто наголосити про необхідність дотримання принципів бюджетної системи та забезпечення збалансування бюджетів протягом усього бюджетного року.
5. При аналізі виконання планів за доходами спостерігається переважно виконання планових показників. В той же час, якщо аналізувати динаміку показників доходів, то у певних випадках вони не досягли рівня 2021 року або мають зростання, але не значне. Значне зменшення власних доходів бюджетів у 2022 та 2023 роках порівняно з 2021 роком за результатами виконання бюджетів тимчасово окупованих
РФ, деокупованих ТГ та ТГ, що перебувають у зоні активних бойових дій, що
пов’язано з припиненням діяльності бюджетних установ, бізнесу.
6. В окремих ТГ спостерігається збільшення власних доходів. Найпоширенішими причинами цього було у 2023 році надходження ПДФО з грошового забезпечення військовослужбовців, міграція бізнесу з тимчасово окупованих РФ територій і територій активних бойових дій до безпечніших громад, а також отримання гуманітарної допомоги. Значне зниження податкових надходжень у 2022 році більшою мірою зумовлене внесенням змін до Податкового кодексу України в частині надання права окремим категоріям платників не сплачувати єдиний і екологічний податки, податок на майно, податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, встановлення акцизу на імпорт пального на рівні 0 євро тощо.
7. ТГ отримували підтримку від держави через міжбюджетні трансферти, обсяг яких значно збільшився у 2023 році порівняно з попередніми роками. У близько 30% ТГ обсяг трансфертів перевищує обсяг податкових надходжень. Додатково з
державного бюджету у 2023 році та на 2024 рік передбачена дотація на здійснення
повноважень ОМС на деокупованих, тимчасово окупованих та інших територіях
України, що зазнали негативного впливу у зв’язку з повномасштабною збройною
агресією Російської Федерації. Суттєва підтримка також надійшла через благодійні
внески, гранти й дарунки (гуманітарну допомогу) від міжнародних і вітчизняних
фондів та організацій.
8 Переважну частку видатків ТГ традиційно займали видатки на освіту й загальнодержавні функції. Відбулося значне зростання видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення (в 1,5 рази у 2023 році та у 1,2 рази у 2022 році) і видатків на громадський порядок (у 2,6 рази у 2023 році та у 4,2 рази у 2022 році), що свідчить про зміну пріоритетів видатків місцевих бюджетів відповідно до викликів війни.
9. Воєнний стан та спричинені ним виклики зумовили ухвалення ТГ нових програм і проведення притаманних цьому періоду видатків. Більшість ТГ виконували окремі
програми підтримки та забезпечення ТРО, ДФТГ та інших напрямів, пов’язаних із
забезпеченням громадського порядку, гарантуванням безпеки й обороноздатності;
фінансували будівництво/облаштування бомбосховищ; формували матеріальний
резерв; купували генератори для забезпечення енергоресурсами діяльності
бюджетних установ, приймали окремі заходи адресної фінансової підтримки
військовослужбовців і членів їхніх сімей; виконували окремі бюджетні програми щодо
підтримки та забезпечення потреб внутрішньо переміщених осіб.
10. У 2022 році порівняно з 2021 роком суттєво зменшилася питома вага видатків на економічну діяльність, проте у 2023 році було досягнуто позитивної динаміки.
Впродовж 2022-2023 років зменшилися видатки на культуру й мистецтво, фізичну культуру та спорт. Недофінансування цих галузей означає скорочення й погіршення якості
послуг. У 2023 році частка поточних видатків склала 79,8%, а капітальних видатків – 20,2%. Обсяг капітальних видатків зріс у 4,5 рази у порівнянні із 2022 роком та у 2,2 рази
проти 2021 року. У 2022 році показники питомої ваги поточних видатків у бюджетах
ТГ в середньому становили 93,7%, капітальних видатків – 6,3%. Останні сумарно
зменшилися більше як на 50%. Це свідчить про реалізацію заходів ТГ, спрямованих
розв’язати поточні питання, і відсутність заходів, покликаних сприяти розвитку
інфраструктури громади. Причиною цього є як зменшення доходів бюджетів, так і
зміни до чинного законодавства, що запроваджують черговість видатків.
Бюджетний процес на місцевому рівні невіддільно пов’язаний з факторами впливу,
зумовленими введенням воєнного стану. Зокрема: наявність чи наближеність до зон бойових дій на території ТГ, перебування територій ТГ у тимчасовій окупації, міграційні процеси, руйнація об’єктів інфраструктури, бізнесу тощо. Втрати надходжень у бюджетах ТГ за 2022-2023 роки достатньо значні, в тому числі й тих, у яких підсумково спостерігаються тенденції зростання у грошовому виразі. Покриття таких втрат залежить, значною мірою як від діяльності бізнесу, так і державної підтримки – як через міжбюджетні трансферти, так і через розроблення нормативно-правових актів, що сприятимуть стабільній роботі та розвитку бізнесу, планомірності бюджетного процесу на всіх стадіях. І Звісно, важлива роль відводиться органам місцевого самоврядування, які мають попри всі складнощі забезпечити процеси планування та виконання бюджетів з урахуванням потреб населення та воєнних ризиків.
Вплив війни на бюджети територіальних громад. Аналітичне дослідження
показників бюджетів за 2021–2023 роки 60 територіальних громад партнерів Програми
USAID DOBRE у 10 областях України (без додатків) доступний за посиланням.
***
Програма USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE) – це дев’ятирічна програма, що виконується Глобал Ком’юнітіз (Global Communities) та фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID). Програма DOBRE тісно співпрацює зі 100 територіальними громадами (ТГ) у десяти областях України, щоб допомогти їм реалізувати переваги та справитися із викликами, які приносить децентралізація. Програма DOBRE надає технічну та матеріальну підтримку ТГ задля допомоги їм здійснювати урядування відкрито та підзвітно; відповідати на потреби громадян; підтримувати активну залученість громадян до прийняття рішень та вироблення політик.
Підтримка з боку Програми DOBRE враховує низку секторів: стратегічне планування; просторове планування; фінансове управління; надання муніципальних послуг; місцевий економічний розвиток; зміцнення спроможності органів місцевого самоврядування; практики доброго урядування; а також гендерно орієнтовані та молодіжні політики. Упродовж 2022-2025 років Програма DOBRE співпрацюватиме напряму із щонайменше з 60 ТГ України, аби допомогти їм подолати наслідки війни, відновити та відбудувати, і продовжувати їхню траєкторію позитивного та сталого розвитку. Партнерами Глобал Ком’юнітіз у консорціумі виконавців Програми DOBRE є Український кризовий медіа-центр (УКМЦ), Фонд розвитку місцевої демократії ім. Єжи Регульського (FSLD/FRDL), та Малопольська школа публічної адміністрації при Краківському університеті економіки (MSAP/UEK), Польща.
