На сьогодні в Україні є бюджетна декларація на 2025-2027 роки – документ середньострокового бюджетного планування, який слугує основою для складання державного бюджету та прогнозів місцевих бюджетів. Втім прогнози щодо місцевих бюджетів викликають більше питань, ніж відповідей. Тому темою сьомого діалогу «Децентралізація на звʼязку» є тенденції та ризики зміцнення фінансової спроможності громад та місцеві бюджети на 2025 рік. Окрім основних тенденцій наповнення місцевих бюджетів, учасники обговорили також способи посилення фінансової спроможності громад та повернулися до питання надання повноважень ОМС у сфері адміністрування податків.
Участь у події взяли представники Міністерства фінансів України, Міністерства інфраструктури України, Міністерства освіти і науки України, Комітету ВРУ з питань бюджету, Державного агентства розвитку туризму, асоціацій органів місцевого самоврядування, голови територіальних громад, експерти.
«Децентралізація на зв’язку» – спільна ініціатива Програми USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE), Українського кризового медіа-центру, Офісу Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України, Всеукраїнської асоціації об’єднаних територіальних громад та порталу «Децентралізація». Інформаційні заходи відбуватимуться в межах комунікації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а саме в частині побудови спроможних громад.
Потенційні можливості і резерви посилення фінансової спроможності громад
Олександр Корінний, голова Всеукраїнської Асоціації ОТГ, голова Новоукраїнської громади Кіровоградської області, озвучив думку членів асоціації, затверджену на зборах. Один зі шляхів посилення фінансової спроможності громад вбачають у поверненні ПДФО громадам до рівня 64% замість 60, як пропонується в Бюджетній декларації. На думку Олександра Корінного, це допоможе стабілізувати втрати у час, коли громади не можуть підняти тарифи до економічно обґрунтованих. Другий спосіб, який пропонує Асоціація – відновити зарахування до бюджетів місцевого самоврядування так званого “військового або силового” ПДФО. За словами Олександра Корінного, ПДФО працівників ДСНС, поліцейські, ТЦК, СБУ, які працюють і живуть на території громади, був постійно в місцевих бюджетах і слугував суттєвою підтримкою. Зараз, за словами голови Всеукраїнської Асоціації ОТГ, за рахунок цих коштів громади могли б більш ефективно підтримувати військових, які продовжують звертатися по допомогу саме до місцевої влади.
У контексті фінансової спроможності громад Олександр Корінний згадав і про надання місцевим органам влади повноважень у частині адміністрування місцевих податків і зборів.
«Ті громади, які готові створити відповідні підрозділи і взяти на себе функцію адміністрування місцевих податків і зборів, мають отримати це право від законодавця. Ті, хто не спроможний виконувати ці функції, можуть робити це згідно з законом про співпрацю органів місцевого самоврядування і створювати, наприклад, спільні робочі органи і допомагати один одному адмініструвати ці податки», – додав Олександр Корінний.
Василь Коваль, голова платформи «Місцеві бюджети та фінанси» Всеукраїнської Асоціації ОТГ, голова Підберізцівської територіальної громади Львівської області, говорить, що в ОМС не вистачає повноважень, щоби напряму впливати на наповнення бюджету за вагомими статтями. Один із прикладів, який називає очільник громади, це стягнення заборгованостей земельного податку, який в деяких громадах сягає 500 тисяч гривень. Другий приклад стосується баз даних та реєстрів, до якого ОМС напряму не мають доступу і втрачають надходження через незаповненість даних.
«Ми розуміємо, що першим маленьким кроком по адмініструванню місцевих податків і зборів є підписаний Меморандум про співробітництво між всеукраїнськими асоціаціями місцевого самоврядування та Мінекономіки, Мінагрополітики, Держгеокадастром, Державною податковою службою. Громадам сьогодні бракує повноважень по інвентаризації майна, землі, стосовно стягнення боргів через судові процеси. Проте мушу визнати, що є громади, які не готові взяти на себе адміністрування через брак кадрів, інформаційні системи тощо. Тому я підтримую ідею, щоби повноваження по адмініструванню податків і зборів органи місцевого самоврядування приймали за рішенням сесії».
«Вилучення реверсу потрібне Києву» та інші міфи про реверсну дотацію
Питання реверсної дотації – одне з найобговорюваніших у контексті місцевих бюджетів, говорить Олександр Слобожан, виконавчий директор Асоціації міст України. Реверсна дотація – це кошти, що передаються з місцевих до державного бюджету для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій. У 2024 році реверсна дотація не вилучалася, а зараз ведеться обговорення про те, щоб застосувати її знову. Навколо цього питання обросло багато міфів про те, хто перш за все від цього виграє.
«Програють в першу чергу ті громади, хто не має реверсу. У тих, хто має – просто вилучать цей обсяг. Коли відберуть цей реверс – базова дотація одразу автоматично зменшиться на цю цифру. І буде, як з військовим ПДФО. Ті, хто не мали військового ПДФО, теж почали отримувати менше базової дотації, хоча в них нічого не вилучали. Бо так побудована система вирівнювання. Не ведіться на міфи, що це стосується обласних центрів. Реверс мають 240 територіальних громад в Україні, 78% із яких – це сільські, селищні й малі міста. І в структурі їхніх бюджетів – це шалені кошти», – говорить Олександр Слобожан.
Для прикладу Олександр Слобожан приводить місто Вінницю, на яке вилучення 5% реверсу не вплине суттєво. Натомість для селищної чи сільської громади така частка буде більш відчутною.
«Місто Київ має 40% податку на доходи фізичних осіб і не має реверсу. Вони взагалі не в системі вирівнювання. Не піддавайтеся на міфи, що це вигідно Києву. Ми захищаємо спільно з вами інтереси якраз-таки найменших громад, громад із чисельністю населення до 100 тисяч мешканців», – додав Олександр Слобожан.
Шість пунктів від Міністерства інфраструктури
Віталій Проценко, в.о. директора стратегічного планування Мінінфраструктури, зазначив, що міністерство рекомендує врахувати шість важливих пунктів під час напрацювання законодавчих ініціатив задля посилення фінансової спроможності громад. За словами посадовця, вони входять до рекомендацій від Європейської комісії.
«Ми пропонуємо змінити механізми нарахування ПДФО за місцем перебування осіб. Дохід у місцевий бюджет має надходити там, де ці люди працюють, голосують, отримують послуги, а не за місцем реєстрації юридичної особи, як зараз є. Більшість країн Європи цим користуються і збалансовують місцеві бюджети, соціально-економічний розвиток і регіонів, і територій. Формула вирівнювання, за якою надається підтримка органам місцевого самоврядування, регіонам, на нашу думку, застаріла, і її потрібно переглянути.
Передача повноважень зі сторони держави до органу місцевого самоврядування обов’язково має бути підкріплена фінансовим ресурсом. Міністерство підтримує рішення надати органам місцевого самоврядування можливість самостійно адмініструвати місцеві податки та збори. Вони в цьому зацікавлені, як ніхто інший. Також хочу звернути увагу, що в нас є зобов’язання переглянути систему розмежування повноважень між центральними органами виконавчої влади, регіональними владами, органами місцевого самоврядування. І під час підготовки цієї концепції ми маємо враховувати, яким фінансовим ресурсом будуть підкріплятися виконання цих повноважень.
І якщо вносяться зміни в Податковий кодекс, то ми не маємо права забирати зараз у громад будь-яке джерело податкових надходжень. Ми розуміємо, яка зараз ситуація, і якщо якісь зміни відбуваються, то варто говорити з асоціаціями, з нашим міністерством і спільно знаходити рішення, але не забирати доходів у громад», – сказав Віталій Проценко, в.о. директора стратегічного планування Мінінфраструктури.
Що про місцеві бюджети говорить Міністерство фінансів?
В умовах війни складно зібрати точну статистику, яка дозволила би здійснити розрахунки чи побудувати моделі наповнення місцевих бюджетів. Про це говорив Олександр Корень, директор Департаменту політики міжбюджетних відносин та місцевих бюджетів Міністерства фінансів України.
«Будь-які розрахунки люблять чіткість. Що ми маємо на сьогоднішній день у законі про місцеве самоврядування в частині повноважень? Кому планувати видатки і як їх можна порахувати? Не маючи чітких відповідей на питання, які повноваження який рівень має забезпечувати, ми ніколи не отримаємо об’єктивної формули. Будь-яка формула не буде влаштовувати всіх. Тому що формула працює для всіх однаково. І особливостей, які є в тих чи інших громадах, вона ніколи не враховує. Їх досить важко передбачити, тому що кожна громада має ту специфіку, якої немає в іншої. Її, на жаль, досить важко врахувати в формульному підході», – зазначив Олександр Корень.
На думку Олександра Кореня, щоби визначити оптимальну частку ПДФО, які б отримували громади, потрібно зробити чіткі розрахунки. Зокрема, мова велася про перелік обовʼязкових послуг, за які відповідатимуть ОМС повсюдно в усіх громадах, а також додаткових – тих, які громада може собі дозволити.
«Ці моменти є досить важливими для того, щоб зробити чіткий механізм і порахувати цифри. Тому що 64% чи 75%, чи 100% – завжди знайдуться ті, хто скажуть, що цього не вистачає, – зазначив Олександр Корень. – Але в умовах війни ми не зможемо зробити будь-яке моделювання, яке би дало відповіді на всі питання. Тому що ми маємо і будемо мати і після війни різні типи територій. У нас і до війни були проблеми зі місцевою статистикою, але війна нам підкинула ще додаткові питання. Наприклад, прикордоння буде мати особливості не один рік після закінчення війни. І це впливатиме не тільки на діяльність органів місцевого самоврядування, а перш за все на економіку цих територій. А економіка – це є основа будь-якої територіальної громади.
Стосовно 2025 року Олександр Корень додав, що на громади чекають зміни в підходах до горизонтального вирівнювання і розрахунку міжбюджетних трансфертів, пов’язаних із вирівнюванням. Вони, зокрема, будуть враховувати чисельність внутрішньо переміщених осіб, які є на територіях, зареєстровану чисельність за даними Міністерства соціальної політики. Про всі зміни буде повідомлено в інструктивному листі, після чого відбудуться обговорення пропозицій із ОМС та асоціаціями.
«Те, що озвучують зараз громади, це їхні нагальні й актуальні потреби. Але питання в тому, що всі ці пропозиції коштують не менше 100 мільярдів гривень. Їх, на жаль, у бюджеті немає. Тому будуть прийматися певні компромісні рішення, але вони всі будуть виходити саме з фінансової основи, можливості забезпечити те, що буде прийнято ресурсом державного бюджету», – додав Олександр Корень.
Які тенденції та ризики спостерігаються у місцевих бюджетах?
Які тенденції та ризики спостерігаються у місцевих бюджетах? Тетяна Паутова, фахівчиня з питань місцевих бюджетів та фінансового управління Програми USAID DOBRE, зазначила, що зараз українська економіка перебуває в умовах воєнного стану. Коли мова йшла про вилучення певних надходжень із місцевих бюджет раніше, Тетяна Паутова говорить, що виступала проти. Втім на сьогодні є стратегічні державні потреби, які доводиться закривати такими рішеннями.
«Коли ми говоримо про фінансування тієї ж базової дотації, інших дотацій, ми маємо розуміти, що у нас з’явилися такі громади, які не можуть вижити без державного фінансування. Хоча ще три роки тому вони були достатньо спроможними, – розповіла Тетяна Паутова. – Має бути консенсус між органами місцевого самоврядування, між органами державної влади, державною політикою стосовно того, що треба розуміти, що у нас воєнний стан і воєнна економіка. Можливо, зараз при плануванні бюджетів треба дуже ретельно оцінювати, що дійсно потрібно, що, можливо, не потрібно».
Тетяна Паутова презентувала основні тенденції та ризики бюджетів територіальних громад, зібрані на основі аналізу 60 громад-партнерок Програми USAID DOBRE.
«Стосовно місцевих податків і зборів – треба змінювати систему адміністрування. Вона має бути результативна. Органи місцевого самоврядування дійсно повинні були б мати більше повноважень, щоб цим питанням опікуватися», – додала Тетяна Паутова.
Наскільки збалансовані в бюджетній декларації інтереси держави і інтереси місцевого самоврядування?
Володимир Гевко, заступник голови Комітету ВРУ з питань бюджету, народний депутат України, зазначив, що щороку між центральною та місцевою владою виникають певні розбіжності з приводу формування бюджету. Проте зараз ще рано говорити про конкретні бюджетні показники в умовах воєнного стану.
«За словами Президента України, всі бюджети, й державний, і місцевий, мають відповідати пріоритету номер один, а саме обороні. Другий пріоритет, який у нас зараз стоїть, – це соціальна стійкість України, кожного міста, кожної громади, тобто, захист нормального життя людей. Відтак законодавчі ініціативи, які будуть розглядатися зараз у бюджетній сфері, будуть працювати й повинні працювати в першу чергу на дві речі – це на перемогу й на відновлення. Потім вже – на все інше», – сказав Володимир Гевко.
Найближчі прогнози щодо державного та місцевих бюджетів 2025 року викладені зараз у бюджетній декларації на 2025-2027 роки, яку вже схвалив Уряд. За словами Володимира Гевка, цей документ широко обговорюється, оскільки вперше поряд із завданнями й шляхами реалізації бюджетної політики щодо місцевих бюджетів на середньостроковий період у декларації наведено загальні прогнозні показники міжбюджетних трансфертів та доходів і видатків місцевих бюджетів.
Ряд рекомендацій комітету, серед яких 60% ПДФО в місцеві бюджети, не отримали підтримки серед громад. Тож бюджетний комітет переглянув деякі пункти і пропонує змінений підхід:
«Зваживши на позицію місцевого самоврядування, нашим комітетом були надані рекомендації уряду при підготовці проєкту закону про державний бюджет на 2025 рік в частині зміцнення фінансової спроможності територіальних громад вишукати можливості врегулювання питань щодо зарахування до бюджетів територіальних громад ПДФО в розмірі 64%, як було ці роки, та зупинити дії норм кодексу щодо передачі реверсної дотації з місцевих бюджетів до державного бюджету. Крім того, уряду нашим комітетом рекомендується здійснити заходи щодо вишукання ресурсів для компенсації заборгованості в різниці в тарифах, що підлягає регулюванню на умовах того порядку, який вже визначений законом. Недопущення передачі державою повноважень органам місцевого самоврядування без відповідного фінансового забезпечення. Збереження стабільності джерел наповнення місцевих бюджетів, забезпечивши в разі зменшення таких джерел компенсацію відповідних витрат доходів місцевих бюджетів. Спрямування на відновлення і розвиток регіонів та громад коштів Державного фонду регіонального розвитку, який активно працював раніше. Зараз ми дали уряду доручення розглянути можливість відновлення такої роботи», – пояснив Володимир Гевко.
Платні адмінпослуги як спосіб наповнення місцевих бюджетів
Віктор Тимощук, заступник голови правління Центру політико-правових реформ, зазначив, що більша увага приділяється ПДФО та іншим більш вагомим надходженням у той час, коли губляться безоплатні адміністративні послуги. Завдяки цьому місцеві бюджети могли би мати невеликий, але стабільний спосіб доходу. І особливо, на думку Віктора Тимощука, це допомогло би невеликим громадам, на плечі яких обовʼязком впали ЦПАПи, які не дають прибутку через велику кількість безоплатних послуг.
«ЦНАПи мають надавати обов’язковий перелік послуг. Зараз це 300-400 послуг і щомісяця додаються нові. ОМС не можуть від них відмовитися, бо це послуги, пов’язані з ВПО, ветеранські, «єВідновлення» і все інше. І цей вал наростає. Але 90% послуг – безоплатні – реєстрація бізнесу, землі, акти цивільного стану, вклейка фото в паспорт. Якщо споживач за це нічого не сплачує, значить сплатить бюджет. За це треба платити, тому що державні ресурси потрібно витрачати на оборону. Законопроєкт 4380 в парламенті пропонує ввести дуже помірні платежі для 170 послуг із 2200, які загалом є. Сто, двісті гривень, які не будуть великим тягарем для громадян, тому що вони не щодня отримують адмінпослуги. Раз у рік заплатити ці 100 гривень краще, ніж коли ця послуга переїде далеко в райцентр або взагалі зникне, як це стається в багатьох системах», – сказав заступник голови правління Центру політико-правових реформ.
За словами Віктора Тимощука, навіть електронні послуги потребують фінансування. Хоч і немає витрати на папір та картриджі, але утримання реєстрів коштує великих коштів. На зараз підтримувати цифровізацію допомагають міжнародні проєкти, проте, говорить Віктор Тимощук, це не триватиме вічно.
Як громадам планувати свої бюджети зі зменшенням освітньої субвенції?
Прогнозований обсяг бюджетної субвенції у наступному році буде майже на 4 мільярди менший, ніж у 2024 році. Анастасія Софієнко, генеральна директорка директорату стратегічного планування та відновлення Міністерства освіти і науки України, зазначила, що остаточний розмір субвенції буде залежати від використання першого тарифного розряду. За словами посадовиці, в Україні зменшується кількість учнів, що безпосередньо впливає на обсяг субвенції.
Для ефективного використання субвенції на 2024 рік Міносвіти ініціювало додатковий збір даних від громад – яка тарифікація, скільки вчителів є на початок навчального року. Ці дані будуть аналізувати в розрізі залишків освітньої субвенції, додаткової дотації та фінансової спроможності громад. Якщо буде потреба закрити зарплати вчителям, де громада не може зробити цього сама, Міносвіти ініціюватиме розподіл резерву освітньої субвенції. Такий підхід використовували й протягом двох минулих років.
Розрахунок освітньої субвенції на 2025 рік, за словами Анастасії Софієнко, буде здійснюватися на основі статистики зі системи АІКОМ. Від початку повномасштабної війни її використовують для збору персональних даних учнів. Наразі здійснюють модернізацію системи, щоби дані звірялися з зовнішніми державними реєстрами.
«Основна формула розрахунку освітньої субвенції залишиться без змін. Кількість учнів ми поділимо на розрахункову наповнюваність класів. Таким шляхом отримаємо оптимальну кількість класів, яку було би добре мати, і саме її будемо фінансувати. На наступний рік ми плануємо розділити загальну дітей ще на менші групи: в очному класі, за дистанційною формою, а також індивідуально, екстернат, сімейна форма. В такому випадку ми надіємося наблизити наш розрахунок до фактичної ситуації», – сказала генеральна директорка директорату стратегічного планування та відновлення Міністерства освіти і науки України.
За словами Анастасії Софієнко, залишається проблема оптимізації мережі, яка залишається не ефективною. Додаткова субвенція Міносвіти на укриття, автобуси, харчоблоки, буде надаватися в першу чергу для великих оптимізованих шкіл. Посадовиця говорить, що це може бути стимулом оптимізувати мережу.
Як можна посилити фінансову спроможність громад завдяки туристичному бізнесу?
Нещодавно набула чинності постанова про порядок ведення єдиного туристичного реєстру. Зазначається, що ключовою метою функціонування єдиного турреєстру є забезпечення прозорості та рівних можливостей на ринку туристичних послуг і що повноцінний запуск цього реєстру сприятиме детінізації сфери туризму, адже дозволить вести облік готелів та туристичних операторів. Втім, цей реєстр є добровільним. А за такої умови до реєстру може не потрапити дуже багато зелених садиб тощо. Якщо виходити з того, що туристичний збір – один із місцевих податків, то при чесній грі всіх він би міг суттєво наповнювати місцеві бюджети.
Мар’яна Олеськів, голова Державного агентства розвитку туризму, говорить, що сфера гостинності в Україні є однією з найтінізованіших. На зараз статистика за обігом коштів з турсфери повернулася до рівня 2021 року. Це при тому, що, за словами Марʼяни Олеськів, часто готелі шукають легальні способи зменшення своїх податків – працюють не через юрособу, а як ФОП, а офіційно працевлаштовують лише необхідний мінімум працівників. Коли готель працює, як фізична особа-підприємець, то не може отримувати безготівкові перерахунки від організацій, і ті здіснюють оплату готівкою – це спричиняє обіг необлікованих коштів. І, на думку Марʼяни Олеськів, особливо це помітно в регіонах, де є активний туризм.
«Мова йде про туристичний збір, але загалом є велика тінізація. Що дозволяє єдиний туристичний реєстр? Це спробувати те, що ми зараз робимо, зокрема новою постановою про категоризацію засобів розміщення, яка є відповідно до чинного закону про туризм обов’язковою для всіх, хто надає. Якщо ми її виписуємо в постанові, вона є обов’язковою. Засоби розміщення зможуть отримувати різного роду категорії, це готелі, садиби зелені, будинки відпочинку, апартаменти і інше, і реєструватися в єдиному туристичному реєстрі. Тобто якщо ми визначимо рамку, вони не матимуть права працювати без отримання категорії. І є друга проблема – контролю. Навіть на сьогодні готелі не мали би права працювати без отримання зірки, але у нас лише 200 готелів, які отримали зірковість в Україні. Ми явно розуміємо, що готелів є більше. Питання контролю завжди сприймається як тиск на бізнес. Але, з іншого боку, це оптимальна організація його роботи», – пояснила голова Державного агентства розвитку туризму.
За словами Марʼяни Олеськів, не вистачає повноважень у громадах, які зможуть це контролювати. Бо вони – безпосередньо ті, хто найбільше зацікавлені.
***
Відеозапис сьомого з серії публічних діалогів «Децентралізація на зв’язку» «Місцеві бюджети 2025 – тенденції та ризики зміцнення фінансової спроможності громад» можна переглянути на Youtube-каналі #DOBRE_практики.
«Децентралізація на зв’язку» – спільна ініціатива Програми USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE), Українського кризового медіа-центру, Офісу Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України, Всеукраїнської асоціації об’єднаних територіальних громад та порталу «Децентралізація». Інформаційні заходи відбуватимуться в межах комунікації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а саме в частині побудови спроможних громад.
