Для того, аби територіальні громади могли оперативно надавати підтримку військовим підрозділам на їх запит, держава має створити належне для цього правове поле – відповідні зміни до Бюджетного кодексу та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Такого висновку дійшли учасники третього діалогу «Децентралізація на зв’язку».
З якими перешкодами стикається місцеве самоврядування, намагаючись підтримувати Збройні сили України? Які зміни до чинного законодавства та підзаконних актів потребують негайного схвалення Урядом та прийняття парламентом? Чому зареєстровані в парламенті відповідні законопроєкти, які можуть змінити ситуацію, досі не винесені на розгляд?
Відповіді на ці та інші питання шукали учасники «Децентралізації на зв’язку»: представники Міноборони, Мінфіну, Державної казначейської служби України, Державної аудиторської служби України, Офісу Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України, Всеукраїнської Асоціації ОТГ, Асоціації міст України, народні депутати України, голови територіальних громад, військовослужбовці Збройних сил України, Національної гвардії України. До обговорення онлайн приєдналися близько 400 представників органів місцевого самоврядування. Ще понад 1000 глядачів стежили за трансляцією в соцмережах.
Чому з місцевого бюджету складно допомагати ЗСУ?
Сьогодні територіальні громади України мають три законодавчо затверджені способи надання допомоги військовим підрозділам. Перший – забезпечення добровольчих формувань територіальних громад (ДФТГ) харчуванням, медикаментами, обмундируванням, але не технікою і не зброєю. Другий – перерахунок коштів до державного бюджету або ж конкретній військовій частині у вигляді субвенції. І третій – купівля військових облігацій.
Однак жоден із цих способів не дозволяє громаді оперативно за кошти місцевого бюджету задовольнити запит військової частини і придбати, до прикладу, індивідуальну систему РЕБ чи іншу техніку.
У парламенті зараз зареєстровані сім законопроєктів, які мають на меті врегулювати цю та інші слабкі ланки механізму допомоги військовим формуванням, проте жоден із них досі не був внесений до порядку денного.
На думку В’ячеслава Негоди, керівника Офісу Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України, в контексті цієї проблеми слід говорити не лише про бюджети територіальних громад, а й обласних рад. Також варто сфокусувати увагу на мотивацію органів місцевого самоврядування. Тобто, максимально сприяти тим громадам, які з власної ініціативи проводять оборонні закупівлі, та легалізувати повною мірою таку діяльність. Інші ж можуть безпосередньо перераховувати ці кошти до державного бюджету.
«Не може бути такої ситуації, коли за те, що ти надав допомогу чи щось закупив і передав Збройним силам, навіть із комунального майна, а завтра до тебе приходять представники правоохоронних органів, які, відповідно до законодавства, ставлять просте питання: ти мав на це право?» – говорить В’ячеслав Негода.
На його думку, ще одна важлива складова законодавчого врегулювання механізму допомоги – організаційна, покликана максимально пришвидшити всі етапи задоволення запитів військових формувань.
У чому важливість прямої допомоги від громад?
За словами Житомирського міського голови Сергія Сухомлина, Міністерство оборони України зараз закриває стратегічні потреби армії і не може швидко реагувати на окремі виклики, з якими стикаються безпосередньо в підрозділах бригад.
«Змінюється ситуація, щось втратили, щось знову потрібно. Держава, наприклад, закуповує велику кількість «мавіків», але підсилювач сигналу «Алінтеч», який в рази покращує роботу дрона, не закуповує. Або наземний ретранслятор для FPV дрона чи для того ж «мавіка», системи РЕБ – індивідуальні та для застосування від великих ударних безпілотників, – це все швидко можуть закуповувати громади й забезпечити ті підрозділи, з якими вони контактують», – каже Сергій Сухомлин.
Такої ж думки й голова Підберізцівської громади Львівської області, голова платформи «Місцеві бюджети» Всеукраїнської Асоціації ОТГ Василь Коваль. Адже насамперед до органів місцевого самоврядування йдуть військові, які є мешканцями громади та мають конкретні потреби для несення свої служби.
«Зрозуміло, що є зараз шлях субвенції. Він використовується – в казначействі його пропускають. Але будьмо відвертими: цей шлях дуже довгий, і поки дійде до нашого військового, то мине 3-4 місяці, а то й півроку, а результат треба вже сьогодні. Ми ж розуміємо, що ситуація на війні змінюється кожного дня, тому ми не можемо зволікати», – говорить Василь Коваль.
Чи є в парламенті напрацювання щодо вдосконалення механізму допомоги?
Зараз у Верховній Раді зареєстровано сім законопроєктів, які врегульовують певні проблемні моменти надання громадами допомоги для ЗСУ. Але жоден із них, за словами виконавчого директора Асоціації міст України Олександра Слобожана, не дасть результату без внесення змін до Бюджетного кодексу та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Втім, із початку серпня 2023 року жоден із цих законопроєктів не виносився на розгляд парламенту.
«Зараз два з них внесені в порядок денний сесії. Однак питання в тому, що запропонує бюджетний комітет. Ми, як Асоціація міст, направили до нього листа про три альтернативні законопроєкти. Не важливо, який з них візьме за основу бюджетний комітет, але він має його випустити, – каже Олександр Слобожан. – Я хочу нагадати Бучу, яка, перебуваючи в окупації, спрямувала 13 мільйонів гривень на потреби Збройних сил України. Знаєте, чому? Тому що на той момент у Бюджетному кодексі була така норма, яка це дозволяла».
Представник Асоціації зазначив, що від Комітету місцевого самоврядування вже є законопроєкт, винесений на перше читання. Тепер це слід зробити і бюджетному комітету. Але навіть якщо всі сім зареєстрованих законопроєктів будуть ухвалені, вони потребуватимуть підзаконних актів. Тому Олександр Слобожан закликав бюджетний комітет на основі існуючих створити спільний законопроєкт та винести його на розгляд сесії.
Чому наявні механізми не працюють?
Жоден із способів, доступних сьогодні громадам для допомоги ЗСУ, попри свою важливість, не дозволяє це зробити швидко. Наприклад, субвенція – це надто довгий шлях коштів від громади до військового, адже чимало часу витрачається на очікування коштів, проведення тендерів, пошук обладнання, процес закупівлі тощо. На цьому наголосив старший сержант Національної гвардії України, голова Вакулівської територіальної громади Дніпропетровської області, член правління Всеукраїнської асоціації об’єднаних територіальних громад Артур Шевцов.
«У першу чергу потрібно внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу. Я не мав часу ознайомитися зі всіма законопроєктами, які сьогодні зареєстровані у Верховній Раді й спрямовані на вирішення цієї проблеми. Та якщо ними не пропонуються зміни до Бюджетного кодексу, то який сенс у цих законопроєктах?» – каже військовослужбовець.
У свою чергу старший сержант 10-ї окремої гірсько-штурмової бригади «Едельвейс» Збройних сил України Степан Барна зазначив, що співпраця органів місцевого самоврядування та Збройних сил України є надзвичайно важливою. І вона дасть хороший результат лише за умови легітимної співпраці, яка не буде призводити до певних форм дисциплінарного стягнення або кримінальних проваджень.
На що громадам звернути увагу, доки не буде змін?
Сьогодні в законодавстві України існують деякі обмеження і процедурні питання, які були прийняті ще в мирний час. Ними передбачені відповідні процедури проходження всіх етапів надання допомоги, які не дозволяють зараз швидко передати, наприклад, майно, яке потрібне військовослужбовцям. Внесені зміни до порядку використання коштів місцевих бюджетів чітко регламентують, для яких територіальних об’єднань оборони і які саме можуть бути закупівлі та які можуть бути виділення коштів для інших збройних формувань.
«У ході наших аудитів ми виявляємо факти нестиковок при здійсненні територіальною громадою замовлення та передачі майна чи використанні коштів на нашу оборону та для наших військових, – сказав заступник голови Державної аудиторської служби України Олександр Шкуропат. – Але всі ми маємо розуміти, що є законодавство, якого потрібно дотримуватися. Змінювати та спрощувати його, щоби вся допомога від територіальних громад якнайшвидше доходила до наших захисників».
Державна аудиторська служба України під час контролю в першу чергу враховує об’єктивність, потребу при придбанні чи виділенні коштів військовим формуванням, зазначила директорка Департаменту контролю за місцевими бюджетами Державної аудиторської служби Надія Пустова.
«Я хочу навести факт стосовно виділення коштів у вигляді субвенції. Ми проводимо аудит одного з міст-мільйонників. У вигляді субвенцій для військових формувань протягом 2023 року місто виділило майже 850 мільйонів гривень. Проте станом на 1 січня 2024 року використано лише 38%, тобто 342 мільйони. А пів мільярда гривень – не використані», – розповіла Надія Пустова.
При проведенні контрольних заходів Державною аудиторською службою України встановлено, що закуповувалися елітні автомобілі без відповідної потреби, і передавалися незрозумілим організаціям. Звернення військового формування чи ТЦК також немає.
Такі дії можуть бути розцінені аудиторами як зловживання. Адже в першу чергу вони звертають увагу на наявність таких документів як: рішення сесії, затвердження відповідних програм, звернення військових формувань та акти приймання-передачі. Тому вважається порушенням передача комунального майна без відповідних звернень військових чи добровольчих формувань та без рішень ради.
Деякі громади, за даними перевірок, виплачували заробітні плати добровольчим формуванням, що не передбачено законодавством.
Що говорить Держказначейство?
Голова Держказначейства України Тетяна Слюз пояснила, що Прикінцевими положеннями п. 22-2 Бюджетного кодексу органи місцевого самоврядування можуть приймати рішення про спрямування субвенції, яка перераховується до державного бюджету і за рішенням Кабінету Міністрів розподіляється на потреби військових формувань. Друга субвенція – це так званий «соцеконом», що регламентується п. 22-5 Бюджетного кодексу. І обидві субвенції сьогодні повноцінно працюють.
«Ми керуємося в першу чергу Бюджетним кодексом. І важливою є постанова Кабміну №590 від 9 червня 2021 року. Згідно з Прикінцевими положеннями Бюджетного кодексу, казначейське обслуговування бюджетних коштів відбуваються в особливому порядку. І цією постановою воно передбачено, – розповіла голова Державної казначейської служби України Тетяна Слюз. – Відповідно до постанови в першу чергу проводяться платежі за видатками на національну безпеку та оборону. Немає значення чи державного, чи місцевого бюджетів. Щомісяця в перший робочий день казначейство стовідсотково відкриває бюджетні асигнування головним розпорядникам бюджетних коштів сектору національної безпеки і оборони. І саме від їхньої оперативності залежить своєчасність розподілу бюджетних асигнувань до підпорядкованих розпорядників нижчого рівня та використання бюджетних коштів».
Тетяна Слюз уточнила, що для проведення таємних видатків відповідними постановами Кабміну для придбання озброєння передбачено подання до органу казначейства виключно однієї платіжної інструкції. Ні договори, ні акти виконаних робіт, ні рахунки-фактури тощо для проведення платежів не вимагаються. Водночас ст. 15 Закону «Про оборону України» чітко звужує діяльність виконавчих комітетів місцевих органів самоврядування щодо територіальних та добровольчих формувань до тих, які перебувають лише на їхніх територіях. Тому перш ніж готувати зміни до Бюджетного кодексу, на думку Тетяни Слюз, потрібно синхронізовано вносити їх й у інші закони, які впливають на механізм надання допомоги військового призначення громадами.
Голова Державної казначейської служби України зазначила, що територіальні підрозділи відомства надають консультаційну допомогу учасникам бюджетного процесу, що передбачено Положенням про Державну казначейську службу №215 від квітня 2015 року.
Наскільки важливою є допомога громад для війська?
Торік місцеві громади добровільно перерахували на потреби Збройних сил України понад 16 мільярдів гривень. Про це розповів заступник Міністра оборони України Юрій Джигир.
«У 2023 році від громад була дуже значима підтримка. Вона залишається значимою навіть на тлі тих абсолютно астрономічних коштів, якими зараз оперує сектор безпеки й оборони України, зважаючи на шоковий стан ведення бойових дій. Ці кошти слугували своєрідним фінансовим буфером для військових частин, дозволяючи швидко реагувати і закривати певні поточні потреби», – зазначив Юрій Джигир.
За його словами, на виділені громадами кошти закуповувалася широка номенклатура товарів: техніка і озброєння, оптичні та тепловізійні прилади, засоби зв’язку. Частина коштів спрямовувалася на виробництво боєприпасів, ремонт та утримання техніки. А ті субвенції, які не були використані у 2023 році, перейшли на 2024 рік.
«Ці залишки допомогли пройти перші місяці 2024 року до того моменту, як запрацював механізм автоматичного перезарахування на військові частини військового ПДФО. Уряд ухвалював управлінські рішення з виділенням додаткових коштів, щоб військові частини максимально оперативно пройшли перші місяці до початку перерозподілу ПДФО. Наразі сподіваємося, що буде працювати вже декілька інструментів, і субвенції у 2024 році також надходитимуть і використовуватимуться за належною номенклатурою», – додав Юрій Джигир.
Які шляхи вирішення бачать народні депутати?
Через відсутність законодавчого регулювання, органи місцевого самоврядування здійснюють допомогу ЗСУ, постійно ризикуючи отримати кримінальні провадження. І без внесення змін до Бюджетного кодексу та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» проблеми триватимуть. Саме тому прийняття парламентом застряглих на виході законопроєктів, які врешті владнають всі спірні питання, дуже важливе і нагальне.
«Зараз при Конгресі місцевих та регіональних влад при Президентові України почали роботу галузеві комісії. В комісії (комісія «Добре врядування» – ред.), яку я очолюю, провели опитування, за результатами якого питанням номер один є підтримка ЗСУ з боку органів місцевого самоврядування, – розповів народний депутат України Віталій Безгін. – З’ясуймо, скільки часу займає процедура через субвенцію: від звернення до отримання підтримки конкретною бригадою. Щонайменше півроку. Може, через півроку, хоч це й сумно прозвучить, вже не буде кому допомагати, враховуючи те, що відбувається на деяких ділянках фронту?»
Віталій Безгін стверджує, що позиція бюджетного комітету ВРУ йому відома: «Стартуємо, проходимо закон про місцеве самоврядування. Одразу після цього вони випускають законопроєкт про зміни до Бюджетного кодексу. Це нормальний алгоритм дій. Тому їхня позиція, на мою думку, цілком нормальна».
Народний депутат України Дмитро Микиша уточнив, що максимально спростити процес надання допомоги слід не лише для ЗСУ, а й для прикордонних військ, Служби безпеки України, розвідки тощо.
«Законодавство чітко каже: це широкий перелік військових підрозділів і всіх тих, хто працює на забезпечення нашої оборони. Працюймо на цю історію і дозволимо максимально всюди, щоби можна було отримати ці кошти, – сказав Дмитро Микиша. – Дійсно, законопроєкти навіть не потрапляють у порядок денний, тоді ми піднімемо їх з голосу і проголосуємо».
Чи погоджується з потребою у змінах Бюджетного кодексу Мінфін?
У березні-квітні 2022 року в Бюджетному кодексі з’явилися нові норми. На той момент вони були робочими і дієвими. Але відтоді багато чого змінилося, а отже деякі норми і формулювання потрібно уточнювати, щоби унеможливити виникнення проблем.
«Стосовно законопроєктів. Міністерство фінансів вже давало позитивний висновок до законопроєкту 9559, а також зауваження до законопроєкту 9560. Чи потрібні такі законопроєкти? Так, – наголосив директор Департаменту політики міжбюджетних відносин та місцевих бюджетів Міністерства фінансів України Олександр Корень. – Тому Мінфін працює і з органами місцевого самоврядування, і з народними депутатами, і ми готові відпрацьовувати ці документи для того, щоб вони дійсно були дієвим інструментом для підтримки Збройних Сил».
Олександр Корень зазначив, що не лише Бюджетний кодекс має вирішувати важливі на сьогодні проблеми надання допомоги громадами. Адже ні закон про правовий режим, ні закон про місцеве самоврядування не дають чіткої відповіді в частині стовідсоткових повноважень органів місцевого самоврядування на підтримку Сил безпеки і оборони.
Підсумки
Тож чи потрібно державі, щоби органи місцевого самоврядування максимально були залучені в допомогу? Адже територіальні громади сьогодні можуть досить ефективно та оперативно допомагати армії в частині закупівлі не стратегічних видів озброєння та інших потрібних речей – автомобілів, одягу, запчастин тощо.
«Головні запити до нас не змінюються. Не дивлячись ні на що, ми працювали і будемо працювати на перемогу. І я сьогодні прошу дві речі. Перше – це прийняття пакету законів 9559-д і 9560-1. Вони обидва, як на мене, важливі, – сказав голова Всеукраїнської Асоціації ОТГ, Новоукраїнський міський голова Олександр Корінний. – І друге питання – помірний контроль. Бо орган місцевого самоврядування сьогодні контролюють всі, починаючи від місцевих адміністрацій».
Учасники третього діалогу «Децентралізація на зв’язку» зійшлися на тому, що для подальшої ефективної підтримки громадами Збройних сил потрібно якнайшвидше винести на розгляд парламенту законопроєкти, які врегулюють спірні питання та зроблять механізм надання допомоги простішим, чітким та прозорим. У цьому зацікавлені і військовослужбовці, і самі територіальні громади. Завдяки внесенню змін до Бюджетного кодексу, Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших актів необхідне обладнання, закуплене з місцевих бюджетів, потраплятиме за кінцевим призначенням за лічені дні чи тижні. А підстав для постійних перевірок громад і звинувачень у порушеннях чинного законодавства буде значно менше.
