автор: Антон Хім’як, аналітик HWAG/UCMC
Вільнюський саміт НАТО 2023 був сповнений очікувань щодо подальшої долі України в Альянсі. Попри крах надміру оптимістичних сподівань, головний форум НАТО виявився доволі успішним для України.
Один з головних здобутків – офіційна відмова від етапу Плану дій щодо членства, який буде замінено оновленою Річною Національною програмою Україна-НАТО (РНП).
Втім, попри запевнення в беззаперечній підтримці українського поступу в напрямку Альянсу з боку західних партнерів, залишається чимало питань щодо спроможності української влади здійснити необхідні реформи та наблизити політичне рішення про прийняття України. Тож розглянемо питання ефективності впровадження РНП та значення документу для сталого руху України на шляху до НАТО.
Що таке Річна національна програма?
РНП – головна настільна книга українського уряду в сфері атлантичної інтеграції та реформування безпекової сфери.
Річна національна програма (РНП) Україна-НАТО є ключовим інструментом, що був запроваджений у 2009 році для підтримки євроатлантичного курсу України. Документ є дорожньою картою національних реформ у безпековій сфері з урахуванням стандартів НАТО. Міністри закордонних справ країн Альянсу регулярно оцінюють РНП для моніторингу прогресу України.
Документ дозволяє відслідковувати прогрес за доволі чіткими показниками. Його основні “компоненти” – 5 розділів:
- Політико-економічні питання.
- Оборонні та військові питання.
- Питання пов’язані з ресурсами.
- Безпекові питання.
- Правова складова.
В межах кожного з цих розділів щорічно прописуються складові реформ, виконання яких є маркером наближення України до стандартів Північноатлантичного Альянсу.
Втім повномасштабне вторгення внесло свої корективи. Було прийняте рішення, що програму 2023 року необхідно адаптувати у відповідності до сучасних реалій.
Слова віцепрем’єр-міністерки з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Ольги Стефанішини звучать доволі переконливо в контексті комунікацій української влади. За словами представниці влади, програма набула рис дорожньої карти для реформування визначених документом сфер.
Важливо також відзначити, що частина реформ, відповідно до РНП пересікаються з інтеграційними процесами, що передбаченні для набуття членства в Європейському союзі та іншими вимогами партнерів, виконання яких означатиме продовження військової та фінансової підтримки.
Поспішати повільно
Умови уніфікації матеріальних стандартів між країнами-учасниками НАТО регламентує “Угода зі стандартизації” (STANAG), яку прийнято узагальнювати як “стандарт НАТО”.
Заступник керівника Офісу президента Ігор Жовква зазначив, станом на 2021 рік Україна імплементувала 151 стандарт НАТО. За період повномасштабного вторгнення з лютого 2022 року – ще 131 стандарт. Прискорення темпів впровадження стандартів НАТО мало на меті посилити оперативну сумісність із західними партнерами, що підтримують оборону України.
Однак в експертних колах є певний острах, що ряд нововведень були поспішно застосовані лише на папері, а фактичне виконання відстає.
Тут також можна провести аналогію з європейською інтеграцією України, для якої Верховна рада перейшла в режим “законодавчого принтера”. Такі темпи роботи викликали перестороги в українських експертів, але в умовах війни часто вони були необхідними хоч і з багатьма “але”.
Такий формат роботи з впровадження нових стандартів так чи інакше рухає прогрес України в необхідному напрямку, але без подальшої систематичної роботи ухваленні рішення перетворюються на “мертві норми” за прикладом ефекту qwerty. Цим ефектом називаються певні стандарти, що закріпились попри свою неефективність, як наприклад, розкладка клавіатури, що сповільнює введення тексту. Впровадження норм без попередньої адаптації може зіграти злий жарт і, як наслідок, буде необхідне доопрацювання чи внесення змін поспіхом прийнятих норм.
Про це зауважив експерт з безпекової політики Арчіл Цинцадзе: “Це є постійний процес. Навіть в НАТО стандартизація продовжується. Є спеціальний відділ при Міністерстві оборони який постійно мусить працювати. Насправді стандарти НАТО це більше про ментальність та відношення громадянського суспільства та військових.” Зазначена паном Цинцадзе ментальність передбачає не норми та стандарти, а радше процеси прийняття рішень, те як працює бюрократія та взаємодія НАТО з державами всередині Альянсу.
Оскільки прийняття України до НАТО передбачає насамперед політичне рішення, зближення з союзниками за посередництва стандартів не буде продуктивнішим варіантом. Західним партнерам необхідно розуміти, як саме українська влада працює і чим керується.
Чи достатньо ресурсів для втілення реформ?
Україна так чи інакше стикається з проблемами комплексного впровадження всіх стандартів НАТО в умовах війни. Наприклад, перехід українських служб логістики (про що ми писали тут), кібербезпеки та розвідки на моделі НАТО вимагає серйозних організаційних змін, які важко здійснити з обмеженим бюджетом, оскільки державні та партнерські кошти спрямовуються на першочергові потреби ЗСУ.
Для прикладу, в розподілі видатків бюджету України на 2023 рік на програми реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу,а також розробку, освоєння та впровадження нових технологій було закладено більш як 7.5 мільярдів гривень. Але навіть при таких об’ємах це не йде в порівняння з витратами Міністерства оборони на закриття поточних потреб української армії (загальний бюджет Міноборони майже 800 мільярдів гривень), що обумовлено інтенсивністю і масштабами війни.
Втім пан Цинцадзе зауважує, що: “Ресурси в нашому випадку це ментальність”, а отже імплементація стандартів НАТО в усіх сферах, що передбачає РНП, можлива за необхідної політичної волі та мотивації. Судячи з останніх опитувань КМІС, консолідація суспільства щодо руху в НАТО існує і при такій позиції впроваджувати реформи пов’язані з цією тематикою не повинно було б бути проблемою для влади.
Нестандартна війна
Іншим несприятливим фактором є те, що деякі стандарти НАТО можуть не відповідати безпосереднім потребам України у воєнний час. Призначенням стандартів НАТО є створення єдиного операційного простору для колективного захисту членів Альянсу в мирний час.
До прикладу, якщо окремі стандарти тактичної медицини чи документообігу українській армії ще доводиться підтягувати до необхідних стандартів, то використання дронів цивільної авіації для оперативної розвідки чи FPV-дронів для вогневого ураження противника є уже на вищому рівні ніж в Альянсі. Британський інструктор, що займався навчанням українських артилеристів казав, що: “Мені подобаєтсья як українські військові використовують та адаптують дрони для фіксування цілей. Ми теж їх використовуємо, але я можу сказати, що українці на іншому, вищому рівні. І це точно те, що весь світ повинен навчитися від української армії”.
В той же час, ще у 2019 році Дмитро Кулеба в інтерв’ю Радіо Свобода стверджував, що однією з найбільших проблем української армії є стан вивчення англійської мови. Ця потреба є найбільш базовою в контексті євроатлантичної інтеграції, але станом на зараз це все ще залишається проблемою. Зокрема через те, що армія значно набрала у своїй чисельності.
Більше того, тактика ведення бойових дій, що викладена в “Єдиній доктрині щодо проведення операцій НАТО” (Allied joint doctrine for the conduct of operations) часто може бути неефективною в контексті ведення війни з переважаючим в кількісному вимірі противником. “Цей документ говорить лише про стадії планування і проведення операцій – абстрактний алгоритм дій”, – заявиляв експерт, старший аналітик фонду “Повернись Живим” Микола Бєлєсков.
Як наслідок, співпраця Міноборони України з Офісом стандартизації НАТО та Конференцією національних директорів з озброєння (CNAD), дуже важлива в контексті інтеграції української армії до НАТО. Така співпраця може не лише допомогти Україні впроваджувати стандарти НАТО меншими зусиллями та ресурсами, але й принесе свій внесок в обороноздатність Альянсу.
Висновок
Річна національна програма НАТО-Україна відображає стратегічне бачення України в Альянсі. Україна визначила ключові пріоритетні сфери, де виконання стандартів НАТО може дати найбільший вплив у воєнний час. Реформування органів правопорядку, посилення цивільного контролю за сектором безпеки і оборони, антикорупційна політика, досягнення взаємосумісності з НАТО та розвиток сектора безпеки і оборони України.
Саме виважений підхід до виконання РНП буде найбільш ефективним для покращення обороноздатності України та надасть довгострокові вигоди свого впровадження, включно з членством в НАТО. Члени Альянсу погодилися, що Україна стане членом НАТО, і докладені зусилля для підтримки розвитку та нарощування оборонного потенціалу України таки наблизили її матеріальне забезпечення армії.
Досягнення оперативної сумісності з НАТО має вирішальне значення. Україні необхідно забезпечити безперервну інтеграцію з командними структурами та військовими процедурами НАТО. В той же час Україні необхідноно продовжувати працювати над великою цількістю базових речей, як от знання англійської мови, логістичні проблеми та спроможність держави системно і повноцінно впроваджувати необхідні стандарти.
